“免疫系统”框架下经济责任审计的内容、方式
陈伟(江苏省昆山市审计局)
【发布时间:2009年11月17日】
【来源:陈伟(江苏省昆山市审计局)】
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    随着社会经济环境的变化,审计的业务范围越来越宽泛,业务类别也由单一的财务收支审计发展到包括经济责任审计、绩效审计、环境审计等在内的多种审计类型,人们对审计的认识也越来越深刻。当前各级审计机关都在深入学习实践科学发展观,努力将学习成果转化为实现审计工作促进社会经济科学发展,充分发挥审计免疫系统功能的指导方针。审计“免疫系统”论的提出正是基于经济社会运行和发展的客观需求,是对二十五年来我国审计发展的实践总结和理论升华,是对国家审计发展的前瞻性定位。“免疫系统论”的提出对经济责任审计赋予了新的含义。

    一、“免疫系统”功能与经济责任审计具有内在联系。

    领导干部经济责任审计多年的实践表明,以财政财务收支为主的审计模式对于领导干部经济责任的检查明显存在不足:第一,财政财务收支审计不能完整体现领导干部的经济责任;第二,一些以“合法”形式、非数字化形式出现的严重违纪违规问题,仅靠财政财务收支审计难以查清问题;第三,财政财务收支为主的审计无法满足纪检部门和组织人事部门对领导干部综合素质进行全面了解的需求。因此,经济责任审计必须摆脱传统财务收支审计的束缚,从注重财务监督检查向经济活动的全面鉴证和评价转变。把领导干部履行经济决策权、经济管理权、经济监督权和遵守廉政规定的情况作为审计的重点内容。通过审计,客观真实地评价被审计者任期取得的成绩、存在的问题和遵守廉政的情况,界定其应负的经济责任,为党委使用干部提供参考依据。 

    经济责任审计的目标符合“免疫系统论”对权力控制机制审计的要求,“免疫系统论”与经济责任审计具有内在关联性。权力是指人类社会中组织或者个人凭借某些特定的优势对于他人或者其它组织所具有的一种特殊的控制力。权力控制的方式包括以权力制约权力、以道德制约权力、以权利制约权力等。其中, 以权力制约权力应该是权力控制的核心手段。权力的运用在现实中表现为职权。如行政审批权、经济决策权、政府采购权等。因此, 对权力的控制其实就是对职权的控制。审计对权力进行有效的控制是党中央在新时期对审计工作提出的新要求和新职责。党的十七大报告指出:“确保权力正确行使,必须让权力在阳关下运行。要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。……重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”可以看出, 在新的政治经济环境下, 党中央对审计提出了新的要求, 体现了中央对审计用于权力控制的迫切需要。

    目前我国政府部门权力过分集中,权力分配机制不够透明,缺乏有效的工作机制和民主决策机制。这些问题的存在直接影响了政府的行政效率和效果。如何有效地约束和规范政府部门的行为,提高政府部门的工作效率,成为建立责任政府必须解决的首要问题。构建责任政府的本质就是建构科学、合理的权力控制机制,保障权力运行的方向和目的符合公共性的基本价值追求,促进社会公正,维护人民群众的利益。那么,经济责任审计作为权力控制的工具,对政府权力控制机制的设计是否合理、控制机制是否得到执行,执行效果是否达到了预期的目标,负有责无旁贷的责任。在我国当前政治体制改革和经济体制改革尚未完成的情况下,推行权力控制机制审计有很大的难度,但这可以作为未来审计发展的一个方向加以研究探索。在当前阶段,各级审计机关在进行领导干部经济责任审计时,对发现的问题加强综合分析,从体制、机制、制度层面发现问题并提出整改建议,具体包括揭露政府责任的滥用、发现政府责任的缺失和促进政府责任效率的提高,完全符合“免疫系统论”对经济责任审计的要求。

    二、“免疫系统论”下经济责任审计的内容

     “免疫系统论”下经济责任审计的内容,主要是涉及国家安全的重点领域的审计,特别关注以下六个方面内容:

    1.关注财政安全,探索审计新思路。国家审计作为保障经济社会健康运行的“免疫系统”,必须关注国家财政安全,加强财政审计。目前开展的财政审计主要是预算执行审计,偏重于事后监督,主要关注财政资金是否存在违法违规、损失浪费和挤占挪用现象,而对于预算的编制、预算支出的结构、财政支出的效益性重视不够。比如对于政府的庞大投资,审计要评价其投资方案的可行性,资金投入方向是否符合国家产业政策,是否存在重复建设,是否用于改善民生,能否起到拉动内需的效果。如果仅仅侧重于事后监督,就不能防患于未然,起不到预防作用。为了更好地发挥审计“免疫系统”的作用,我们需要转变审计思路,根据建立公共财政基本框架的要求,把审计监督贯穿于财政预算的全过程,从预算编制、预算执行,到部门决算,使审计全程介入。并在每年人大开会前公告预算编制的审计结果,使人大代表在审议预算草案时有章可循,提高其履职能力,避免出现人大代表对预算草案 “看不懂、搞不清”,提出的意见和建议不够充分,审议和表决只是形式上的表决通过,缺乏实质性的审议的情况。各级审计机关可以从下级预算和部门预算审计着手,切入财政审计的前沿,发挥审计“免疫系统”功能。

    2.关注金融安全,构筑经济“防火墙”。目前我们正在经历一场全球性的金融危机,这场危机由美国次贷危机引发,进而影响全球。在这种背景下,我们审计部门要更加关注金融安全,在关注国际资本流动、风险管理能力、信息系统有效性和安全性、金融创新及金融监管等方面的同时,揭示我国金融行业潜伏的重大风险隐患和一些体制性和制度性缺陷,发挥审计的预防、揭示、抵御和预警功能。地方各级审计机关可以从本地区的金融行业和地方金融机构入手,以应对金融危机为契机,着手建立经济防火墙,保护实体经济。

    3.关注国资安全,防止国有资产流失。当前,国有经济的体制转换、结构调整和产业升级已进入了攻坚阶段,一些深层次的问题随之暴露出来,其中国有资产的流失已严重影响着国民经济的健康发展,成为一个突出的社会问题。国有资产流失主要在企事业单位转制、改制、投资并购、国有资产海外投资、海外并购的过程中产生。重点关注国有资产是否贱卖、外资并购是否影响我国经济安全、海外投资有无可行性计划、是否存在贪污腐败现象等。针对审计过程中发现的问题要总结其规律,从机制、制度层面挖掘其深层次的问题,为确保国家经济安全提供决策信息。

    4.关注民生安全,促进社会和谐。民生问题,简单的说,就是与百姓生活密切相关的问题,最主要表现在吃穿住行、养老就医就业、子女教育等生活必需方面。关注民生安全,促进社会和谐,是国家审计的职责和任务所在。在审计工作中要高度关注涉及民生的项目和资金,在揭示问题的同时,从社会保障制度、管理体制和基金运行机制等方面提出符合实际、便于操作的审计意见和建议,促进建立健全决策、运营、监督相互制衡的基金管理监督体制,促进各项惠民政策的落实,促进各项社会事业的发展。

    5.关注生态安全,重视资源环境审计。对资源环境的审计,以落实节约资源和保护环境为目标,维护资源环境安全,发挥审计在促进节能减排措施落实以及在资源管理与环境保护中的积极作用。要发挥审计的建设性作用,关键是转变地方领导干部以GDP为纲的经济发展理念,将环境保护责任作为领导干部经济责任的一部分,纳入经济责任审计的范畴,从而将环境资源审计和经济责任审计结合起来,抓住具有普遍性、规律性的问题,从政策和制度层面研究解决办法,从宏观角度提出意见和建议。

    6.关注信息安全,开展信息安全审计。审计机关从国家安全角度,用审计调查的方法来关注国家信息安全。审计人员通过到被审计单位实地观察、访谈等方法收集和评价审计证据,对被审计单位信息安全控制系统是否存在、设计是否合理、是否有效执行,以及被审计单位是否定期测评控制系统的风险做出评价。在我国,国家信息安全审计是一种全新的审计类型,应积极探索,勇于实践,开创一条适合我国国情的审计模式。

    三、 “免疫系统论”下经济责任审计的方式

    1.加强统筹协调,整合审计资源。经济责任审计要坚持“统一审计计划、统一审计方案、统一审计实施、统一审计报告、统一审计处理”的“五统一”工作原则。要加强审计机关内部沟通协调,以计划为载体整合审计力量,以方案为载体整合审计内容,以报告为载体整合审计成果,以统一实施为载体保证审计效果。每年通过充分讨论,提出本年度审计工作计划,明确审计的总体目标、审计项目单位、审计时间质量要求、各科室或者主审的任务分工,制定审计总体方案。各科室或者主审要按照总体方案和分配的任务分别制定具体的实施方案,进一步明确审计的内容和重点。

    2.加强审计结合,改进组织方式。经济责任审计除了要与财政审计、投资项目审计等有机结合外,还要与专项审计调查、跟踪审计相结合。一是经济责任审计与专项审计调查相结合。要通过专项审计调查充分收集资料,特别是非会计信息资料。有时,非会计信息资料比会计信息资料更能揭露被审单位的问题、更能反映被审单位资金使用的绩效。二是经济责任审计要与后续跟踪审计相结合。审计结束后并不意味审计目标达到了,审计的目的是将提出的审计建议和各项整改措施落实到被审计单位的经济活动中去。要检查审计结论和建议的落实情况,检查结论是否切实可行,纠正不切实际的审计建议,提高被审单位的经济效果。三是经济责任审计与要案件线索相结合。要建立经济责任审计的适时应急机制,一旦出现案件线索,如举报、上访等,审计部门要快速切入,保护证据资料安全完整,保护证人人身安全。

    3.加强法制建设,规范审计行为。要进一步加强业务制度建设和质量、风险控制制度,构建《经济责任审计实用操作指南》,改进经济责任审计工作的管理,推行依法审计、规范审计、科学审计。要按照《审计机关审计项目质量控制办法》,尽快制定一个比较规范、完备、易操作的《经济责任审计实用操作指南》,对审计目标、作业标准、操作步骤和方法、质量控制、审计责任以及审计风险控制等方面做出明确规定,进一步规范经济责任审计行为,控制审计质量,防范审计风险。

    4.加强信息化建设,提高效率效能。审计信息化是审计工作现代化的重要内容和技术支撑,必须进一步加大审计信息化建设力度。要继续强力推进计算机审计,重点抓好AO、OA系统的应用,关键是要扩大应用范围、提高应用层次;要建立经济责任审计资料数据库及分析系统,实行专人维护,定期更新,不断扩充数据和内容。要积极与政府部门协调,争取主动,尽快推行联网审计,扩大审计覆盖面,提高审计工作效率。

    5.强化绩效理念,扩大审计宣传。要确立对绩效审计必然性和必要性的认识,强化绩效理念。一是审计部门要深刻领会,主动实践。审计署五年规划提出的绩效审计是我国政治、经济和社会发展的现实要求。尽管开展绩效审计存在诸多困难,但不能让这些困难束缚我们的手脚,唯有大力开展绩效审计才能拓展审计工作一片新天地,才能促使经济责任审计在更高层次上发挥作用。二是要加强绩效审计宣传。宣传的对象首先是被审计单位。财务审计强调真实合法,绩效审计强调的是效益。它们的目标是管理活动和资金效用最优,这是审计机关与被审计单位共同追求的目标。其次是党政部门领导。审计机关要进一步宣传,使党政领导清楚,绩效审计在优化政府职能,提高资金使用效益,服务公众等方面的作用。第三是社会媒体,要通过媒体宣传审计成果,普及绩效意识,争取社会的信任和支持,使绩效审计有广泛的社会基础和良好的舆论氛围。

    6.强化审前准备,提高审计质量。要根据审计署6号令对于审计项目质量控制提出的要求,认真做好审前准备工作,科学确立审计方法,合理确定审计重点,完善审计实施方案,全面提升了审计工作质量。一要搞好审前调查。经济责任审计比传统财务审计范围更大,涉及面更宽,需要审计人员通过翻阅相关法律、规章、批文、决定、报告、纪要等文件资料全面掌握;收集数据,分析计算,确定重点;采取询问座谈等方式掌握第一手材料,为确定审计重点做好基础。二要编好实施方案。经济责任审计是全面审计,要结合审前调查和以前年度审计情况,从审计范围、审计内容、审计方法和步骤以及审计业务分工等方面细化审计实施方案,重点侧重于实施方案的可操作性。


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