关于深化政府投资审计监督的有关思考
李正元 王社庭(湖北省荆门市审计局)
【发布时间:2009年11月11日】
【来源:李正元 王社庭(湖北省荆门市审计局)】
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    改革开放以来,伴随着固定资产投资的快速增长,政府投资审计工作得到了迅速发展。经过多年的探索和发展,政府投资审计工作体系初步形成,在揭露和查处违纪违规问题,促进提高管理水平,节约财政资金等方面发挥了积极作用。随着固定资产投资主体的多元化、资金渠道的多元化、投融资方式的多元化,政府投资审计工作正面临着新的发展机遇和挑战。在新的历史时刻,审计机关必须与时俱进,开拓创新,深入研究政府投资审计的发展趋势,实现新的跨越与发展。
    一、充分认识新时期政府投资审计工作的重要意义
    党的十七大对我国社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设做出了全面的部署。政府审计作为政府的职能部门之一,与国家政治和经济发展的重点息息相关,承载着重要的历史使命。
    (一)创新政府投资审计工作,发挥政府投资资金效益,是深入贯彻落实科学发展观的客观需要。进入新世纪后,我国固定资产投资领域呈现了一系列新的阶段性特征,一方面表现为政府投资投资领域和数量增加,有效地拉动了经济的复苏;另一方面表现为不同行业和领域投资比例失衡,资金的使用效益不高等。这就决定了政府投资审计既要关注投资的总量的增长,又要关注资金的投资使用效益;既要关注对国家和地方经济发展的拉动作用,又要关注环境与资源的保护问题;既要关注投入产出效益问题,又要关注涉及群众切实利益的保护问题;既要关注资金的节约利用,又要关注工程建设质量问题等等,最终实现经济社会全面协调可持续发展。
    (二)创新政府投资审计工作,发挥政府投资资金效益,是实现国民经济又好又快发展的客观需要。增支、增税、增发国债,扩内需、保增长、促发展,化危为机,成为现阶段国家经济建设的主旋律。其中,增支就通过增加公共投资(政府投资),扩大国内需求,拉动经济增长。随着我国积极财政政策的运用,公共投资已经成为我国优化经济环境、扶持新兴产业、调整产业结构、引导民间资本流向的重要手段。政府投资审计涉及的投资领域与公共基础设施建设和国家大中型项目密切相关。强化对公共投资支出的审计监督,维护公共基础设施和大中型项目的建设秩序,规范市场行为,加强工程项目的质量管理,进而使固定资产的投资环境安定有序,促进经济又好又快发展,不仅成为了审计部门最热门的话题,也是审计机关的一项重要职责。
    (三)创新政府投资审计工作,发挥政府投资资金效益,是建设“两型”社会的客观要求。 转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量,建设资源节约型、环境友好型社会,统筹经济社会发展,是科学发展观的核心内容。关注社会热点和人民群众的根本利益,进一步创新和完善政府投资审计监督机制,依法独立的从经济监督的角度,行使对政府投资项目决策、执行、效果的全面监督,客观真实揭示反映政府投资项目建设领域存在的问题,深入分析存在问题的原因,切实发挥政府投资审计的建设性作用和“免疫系统功能”,保障国家经济政策的顺利实施,保证公共投入资金的安全与完整,节约政府投资,将少量财力办更多的事,从而推动和谐社会建设,让改革和发展的成果,惠及广大人民群众,是政府投资审计的重要目标。
    (四)创新政府投资审计工作,发挥政府投资资金效益,是促进党风廉政建设的客观需要。随着经济社会的不断发展,固定资产投资将稳步增长,在土地使用权出让、建设工程招投标、工程材料的采购等环节不可避免的会滋生腐败现象,随时可能存在弄虚作假、贪污受贿、决策失误、损失浪费等违法违纪问题。审计监督作为国家经济运行的“免疫系统”,具有直接、及时、灵活、迅速的优势和主动性、全面性、经常性的特点,强化政府投资领域的审计监督,积极发挥政府审计的行政监督职能,扎实推进惩治和预防腐败体系建设,有利于促进党风廉政建设,保证十七大做出的各项重大决策和战略部署顺利实现。
    二、准确定位新时期政府投资审计工作的发展方向
    当前,我国正处于体制转轨、社会转型的特殊历史时期,改革已涉及经济、政治、文化等各个领域,处于攻坚阶段。政府投资审计必须坚持以科学发展观为统领,准确定位发展方向;必须找准审计监督与促进经济社会发展的最佳结合点和切入点,切实以服务经济社会发展,促进科学发展,维护投资领域的经济秩序,构建和谐社会,推进党风廉政建设作为重点,充分发挥政府投资审计的建设性和“免疫系统功能”。
    (一)政府投资审计面必须从突出重点向审计全覆盖转变。突出重点是审计机关应该坚持的方针,不留盲区也是审计机关必须解决的问题。政府投资审计具有一定的特殊性,不同于一般的财务收支审计,一般的财务审计涉及的单位可以通过几年审一次、一次审几年的方式来解决审计盲区问题。政府投资审计一个项目不审,就是一个盲区;出现一个盲区,就是一个未尽的责任。同时,一个项目涉及的资金可能是几个、甚至是几十个行政事业单位一年拥有的资金量。出了问题绝不是一个小数目,责任是重大的,影响也是具大的。所以,政府投资审计只能加强不能削弱,要调动一切可能的因素,实现审计全覆盖,不辱使命的肩负起审计机关的职责。
    (二)政府投资审计重心必须从真实合法性审计向效益审计结合转变。在建筑市场管理、经济秩序比较混乱,违纪违规问题普遍的时期,以查错纠弊为审计的主要任务是审计机关从实际出发的必然选择。随着市场经济体制不断完善,建设单位管理水平日益提高,违纪违规问题逐渐减少,面对新的形势和新的要求,适时将投资审计从以真实性和合法性审计为重点转向以合理性、效益性为重点,即逐步过渡到公共投资领域的绩效审计,是当前摆在审计机关面前的一项迫切历史使命。从项目审计着手,将项目招投标、合同履行、工程价款结算等与投资的“经济性”相结合,将建设资金使用、损失浪费等与投资的“效率性”相结合,将投资决策、建设规模、资产利用等与投资的“效果性”相结合,实现项目审计与效益审计有效结合,对项目投资效益进行综合评价,剖析造成损失浪费原因,揭示建设体制和管理体制方面存在的弊端,提出解决问题的对策和宏观政策性建议,有益于实现投资审计的最终目标,即节约政府投资,减少损失浪费,促进提高投资效益。所以,探索投资领域绩效审计的新路子和新方法,是今后我国投资审计发展的主要方向。
    (三)政府投资审计方式必须从事后审计向全过程跟踪审计转变。建设项目具有周期长、投资额大、控制环节多等特点,建设过程中的决策、规划、设计、采购、招标、施工、监理等任何管理环节出现漏洞,都可能导致无法挽回的损失浪费,影响投资的经济性、效率性和效果性。目前,我们的投资审计多是事后审计,主要起揭露和监督作用,对建设过程中已经造成的损失浪费,只能是“秋后算帐”。针对投资决策论证体系尚不健全,权责分明、制约有效、科学规范的建设项目管理体制和运行机制尚未完全建立,项目管理的科学化、专业化水平还不高,采取措施有效遏制建设过程中的损失浪费现象,是投资审计需要研究解决的问题之一。唯有将审计“关口”前移,将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来,有效渗透到政府投资领域的各个环节,贯穿于可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、施工、监理竣工决算等建设全过程,及发现各个环节存在的问题,才有可能及时堵塞漏洞,减少损失浪费,提高审计质量和效果。
    (四)政府投资审计内容必须从微观领域向宏观层面转变。目前,我国绝大多数审计机关和审计人员还停留在“就违纪查违纪,就资金审资金,就项目审项目”阶段,从宏观上认识问题和分析问题的意识和能力都还比较差。由于审计人员宏观经济知识的匮乏和宏观管理意识的淡薄,上升到机制、体制的层面时,往往会感到力不从心,政府投资审计的建设性作用有待于进一步发挥。因此,加强投资审计队伍建设,充分发挥国家审计的优势和职能作用,以微观项目审计入手,针对政府投资领域普遍性和典型性的问题,深层次剖析原因,从体制、机制和制度建设层面,提出有针对性的审计建议供宏观决策参考,在深度、广度上实现突破,促进投资审计在国家宏观经济管理中发挥更大的作用,将是政府投资审计发展的永恒主题。因此,树立现代审计理念,加强宏观经济知识学习,主动从机制、体制等视角去评价微观项目审计中所碰到的问题,是摆在政府投资审计面前的一项紧迫任务。
    三、不断创新政府投资审计监督方式
    认清新任务、新要求,研究投资审计的发展趋势,不断创新政府投资审计监督方式,适应时代步伐,是历史赋予各级审计的的神圣使命。
    (一)国家审计与社会审计结合。政府投资项目资金安排集中,带动性强,对一个地方经济社会发展影响也较大。领导关心,社会关注。由于审计资源不足,目前政府投资审计普遍是“抓大放小”,覆盖面过窄,不同程度存在监督盲区。在机构改革、人员编制紧缩的在背景下,利用社会力量参与政府投资项目审计,“借船出海”是审计机关一个有效的路径选择。采取公开招投标的方式,通过政府购买服务,让社会力量参与政府投资审计,一方面可以有效缓解审计资源不足的矛盾,实现政府投资项目审计全覆盖;另一方面国家审计可以从繁重的审计事务中解脱出来,将工作的重心调整到抓审计管理和质量控制,从而取得国家审计与社会审计“双赢”效果。
    (二)工程造价审计与工程财务审计结合。审计机关成立之初,重点关注了工程财务收支真实性、合法性问题,揭示和查处大量违纪违规问题;现阶段,各级审计机关重点关注了工程造价和资金的使用效益问题,节约了大量的财政资金,在特定时期都发挥了积极作用。无论突出哪一个方面,都不是完整意义上的政府投资审计。因为,单一的工程财务审计无法揭示工程管理领域的所有问题;同时,工程造价不真实,也无法保证工程财务收支的真实性。所以政府投资审计既要审计工程财务,又要审计工程造价。
    (三)工程结算审计与跟踪审计结合。从审计的情况看,项目实施过程中的管理责任意识不强,管理水平不高,管理手段不足,是造成政府投资项目资金损失浪费严重,使用效益不高的一个重要原因。如果审计监督仅仅停留在项目完工后的工程结算环节的事后审计,而缺乏对管理过程中影响工程造价的因素进行必要的控制,审计对政府投资项目领域存在的问题,只能是有看法而没有办法。因此,建立健全政府投资项目实施过程各重要环节的跟踪监督机制,将工程结算审计与跟踪审计有效的结合起来,对于提高项目资金的使用效益,预防项目建设来源的腐败现象具有重要意义。
    (四)审计监督与职能部门联合监管结合。审计、计划、财政、纪检、监察、项目建设单位在加强政府投资领域监管中,虽然监督的依据、监督的重点、监督的层次、监督的范围各不相同,但监督的目的只有一个,就是管好用项目资金,充分发挥财政资金使用效益。要实现这一目的,仅靠审计机关包打天下是不够的。审计机关必须借力发力,调动各方面的积极因素,构建联合监管机制,形成监管合力。只有形成全方位的监管格局,才能更加有效地规范政府投资领域管理行为,使有限的财政资金发挥更大的经济社会效益。


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