免疫系统框架下“政策审计”研究
毛向宇(审计署广州办)
【发布时间:2009年11月11日】
【来源:毛向宇(审计署广州办)】
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    我国政府为了保证社会经济平稳较快增长,各个时期出台了大量的政策。但是其中不少政策的实施效果却与预期结果相距甚远,一定程度上影响了国家整体的科学发展。实施政策是为了解决特定时期内的突出的社会经济问题。由于政策的实施涉及经济社会关系调整和利益的再分配,使得愈是涉及面广的政策,执行困难愈多,愈是复杂的政策设计,愈是需要科学合理。国家审计作为保障国家社会经济平稳运行的“免疫系统”,可以较早地揭示政策设计中存在的问题,科学地评估政策实施的效果,运用法定权限去抵御、查处影响政策目标实现的问题,保障国家宏观调控政策的贯彻落实和相关制度的健全和完善。

    一、政策的产生和功能

    政府干预是对市场失灵、市场缺陷的调整和弥补。政府对社会经济生活干预的基本手段是制定和实施政策。政策是政府及其部门在一定的历史时期为达到一定的目标而制定的行动方案和行为规范,它通常表现为对社会群体之间的利益关系进行调整和分配的一系列措施和过程。政策目标主要是要解决五类问题:一是宏观经济调控,如通过积极的财政政策促进经济增长;二是公共产品提供,如通过农村饮水工程的专项投资,解决农民饮水困难问题;三是外部效应消除,如通过开征排污费,增加环保投入,保持生态环境;四是收入再分配,如通过社保、医保体制,调节收入分配,促进社会稳定;五是维护市场经济秩序,如通过制度、机制的设立,规范和监督各个市场主体公平竞争。

    二、政策审计的意义与作用

    政策系统包括政策主体、政策客体和政策环境三部分组成,政策主体,即进行政策制定、执行、评估的部门;政策客体,即需解决的社会经济问题;政策环境,即一切影响政策目标实现的因素。上述三者均对政策系统整体协调运作和政策目标的实现产生影响。

    制定政策时,政策主体必须要考虑目标导向的准确性、政策反映的快速性、政策执行的高效性等因素。而政策环境呈现出的复杂性和变动性,使得出现了部分政策设计不尽科学合理,加之政策运行是一个动态的过程,政策客体和政策环境都在不断发生变化,如果不能必须密切关注政策运行情况,根据新变化和新问题不断做出调整,即便施政前制定了科学合理的政策也不意味着就能收到预期的效果,这些问题的存在无疑困扰了国家社会经济的平稳运行。而作为免疫系统框架下的“政策审计”,内容范围涵盖了国家利益、安全的多个方面,能够通过审计政策制定、实施等各个环节,维护财经秩序和监督权力运行,揭示影响政策目标实现的各种问题,确保中央政策得到贯彻执行和更加科学合理,促进社会主义社会经济体制更趋完善。

    三、政策审计内容与方法

    政策审计主要包括四个主要内容,一是政策制定情况,关注政策设计是否科学性和合理性,是否完善或具有操作性,政策之间是否存在不配套、不衔接的问题;二是政策的贯彻和落实情况,关注政策执行过程中有无出现梗阻,各地区各部门是否严格执行,令行禁止;三是体制、机制完善情况,重点关注,体制是否存在漏洞、机制是否不健全、整个管理系统是否存在风险和影响绩效;四是政策效果评估,重点检查政策实施实际情况是否达到了政策预期,分析未能达到政策初衷的关键因素,提出下一步改进的建议。

    政策的运行过程主要包括制定阶段、执行阶段、评估阶段。相应地政策审计也应该围绕政策过程中政策系统的各组成部分开展审计工作。

    (一)政策制定环节。政策制定就是从社会经济问题出现到政策方案出台的一系列活动的过程。政策制定过程必须遵循科学化、民主化、法治化的原则,我国行政决策中,容易出现主观盲目决策、机械僵化决策等情况,其主要原因是被审计单位没有树立有无建立健全完善政策制定体制、科学的政策制定程序与方法。审计政策制定环节时需要关注:

    1、政策是否具备合法性和合理性

    政策的制定必须在法律和政治体制框架下,才具备合法性和正当性,政策实施才能避免偏差和盲目性。同样合理性也是保障政策质量的重要前提,合理的政策的应当是,政策是具有针对性和有效的;政策目标表述是清晰、明确的,并能解析和衡量的;政策执行属于政策部门职权范围内;政策目标必须有明确的时空界定。

    2、政策制定与政策执行是否协调。高质量的政策应该具有执行所需的充足的资源供给。第一,是否能保证高素质的执行人员可以有效地运用经费和物资,提升政策执行效果。第二,是否能保证充足的财政投入。财政投入既指实现目标所需的经费,也包括必要的物资、信息。第三,是否充分注意政策沟通,政策执行机构之间、人员之间必须建立为共同实现政策目标而采取正确统一的程序和方法。任何一个要素的不合理、不协调,都会引起矛盾,影响政策整体功能的发挥。

    (二) 政策执行环节。政策执行是由一系列活动或行动构成的过程,也就是政策制定后,把政策设定的内容和目标转变为现实的过程。现实的政策实践表明,一些政策在执行过程中出现的梗阻影响到政策绩效的实现,产生梗阻的主要原因为:

    第一,政策执行主体认知偏差。政策执行的前提条件就是对政策的准确认知。只要政策执行主体完整掌握政策的精神和意图,才能坚定地、创造性地和积极地去执行政策。我国一些部门在执行政策的过程中,却时常出现对政策意图不了解,或者与执行政策的相关政策的关系不掌握,又或者根据自身利益去解释政策,导致政策执行出现偏差。

    第二,政策执行体制不健全。政策执行体制是承担政策执行任务的机构与人员所形成的组织体系以及政策执行活动的各种制度的总称。制度为政策执行提供了一种组织性环境,任何一项政策的执行都是在特定的制度约束条件下进行的。我国政策执行体制中,制度不完善是政策执行梗阻问题的根源,首先是权力配置不当,在纵向上表现为,如各级政府事权划分不清,部分地方政府过度依赖上级政府,消极执行有关涉及自身义务的政策;在横向上表现为,如各部门相互缺乏协调,出现政出多门或管理缺位的现象。其次是缺乏奖惩机制,特别是问责机制,政策需要不折不扣地贯彻执行才能达成政策目标,对于严格按照中央精神执行地区和部门和“阳奉阴违”、“敷衍了事”的执行部门和工作人员,应该建立奖惩制定,在资源分配上予以区别,并且对于造成国家损失的部门和人员予以问责。

    政策审计应首先依据政策规划的要求,确定政策背景和环境,收集相关信息,完整掌握审计对象的政策导向。以投资项目为例,各个环节都与国家的宏观政策和投融资体制紧密联系,如建设前期,设计标准是否符合产业政策、节能减排是否满足生态环境保护、资金来源是否符合信贷政策,建设用地是否符合土地规划等国家政策;项目建设中,涉及投资计划安排、财政预算管理等政府管制;项目建成后,运营水平和生产规模是否服从国家宏观调控等政策;其次依照国家有关政策,重点查处政策实施过程中出现的执行梗阻和带有部门利益色彩的弹性执行;最后在从政策的目标、原则、措施和界限四个方面理解把握执行机制的基础上,分析执行机制中的体制缺陷和管理漏洞,并提出可行的改进建议。

    三、政策评估审计

    良好的政策评估可以对政策绩效进行科学的评价,不仅可以促进政府优化运行机制和提升管理水平,更重要的是可以有益于政府准确地确定下一步的工作目标和方向。当前我国政府的政策评估工作相对薄弱,表现在:一是对政策评估工作缺乏科学的认识,有的部门将对政策的评估视为批评,否认其在科学决策机制中的重要地位;二是评估工作缺乏独立性,目前相对一部分评估工作是政策制定部门或执行部门自行开展的,缺乏独立性和客观性;三是评估标准和方法不完善,评估指标定性多,定量少,评估方法简单、缺乏信息化、网络化。

    政策评估审计,应首先树立以人为本,全面协调可持续的科学发展观,坚持价值判断和效益评价相结合,阶段性评价和终结评价相结合;其次熟练掌握政策评估方法,完善评价体系,在效率方面,重点评价政策的调控能力、政府行政治理能力;在效果方面,运用成本效益分析方法、对照比较法等方法,评估政策绩效。


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