改变审计管理模式与构建财政审计大格局问题探讨
刘鑫华(审计署驻沈阳特派员办事处)
【发布时间:2009年11月10日】
【来源:刘鑫华(审计署驻沈阳特派员办事处)】
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    目前,公共财政体制改革对财政审计提出了新的要求和任务。审计机关应适应形势,认真分析研究财政改革的内容,及时转变思维方式,正确把握财政审计的发展方向,着力构建财政审计大格局。本文在财政审计大格局内涵的基础上,从审计计划、审计资源、审计质量、成果利用等方面入手探讨财政审计大格局的构建,以推进财政审计工作再上新台阶。

    一、财政审计大格局的内涵

    (一)财政审计大格局的基本含义。

    财政审计大格局是审计机关以全部财政资金为内容,以财政管理审计为核心,以政府预算为纽带,统筹审计资源,有效整合审计计划,有机结合不同审计类型,从宏观性、建设性、整体性层次整合审计信息的财政审计工作体系。

    通过财政审计大格局,最终要实现审计工作的“四个转变”:一是从关注一般预算资金向全方位关注财政性资金转变;二是从财政收入和支出审计并重向以财政支出审计为主转变;三是从以真实合法性审计为主向真实合法性审计与绩效审计并重转变;四是从侧重解决微观层面的问题向注重研究宏观层面的问题转变。

    (二)财政审计大格局的特征。

    财政审计大格局与传统的财政审计相比,在定位上更为灵活,组织上更为周密,内容上更为全面,主要凸显以下几个方面:

    1.审计范围上面向全部政府性资金。全部政府性资金又称政府收入,是以政府名义筹集,并由政府来管理和使用的所有收入。政府收支分类改革对政府收支按收入、支出功能、支出经济三大体系进行了分类,使政府的各项收支都能得到清晰的反映,以全部政府性资金为主线开展财政审计大格局与政府收支分类改革的要求是一致的。同时,刘家义审计长在今年财政审计项目培训班上的讲话中也明确指出“政府所有的收入和支出都是国家财政的范畴,与之相适应,我们要着力构建国家财政审计大格局”。因此,财政审计大格局的审计视野应面向全部政府性资金。

    2.审计时间上按财政年度同步实施审计。当前审计机关代表国务院向全国人大所作的审计工作报告一般反映的是上一年度的预算执行情况,不少是以前年度的事项,列举了以前年度的数据,缺乏时效性。为此,按照财政审计大格局的思路,审计机关应建立以当年财政预算执行审计为核心、部门预算执行审计等为主要内容的计划管理系统,在财政预算执行当年同步实施审计。财政审计工作必须在次年的4月底前结束,以保证审计工作报告的及时提交,充分发挥财政审计的建设性作用。

    3.审计内容上融合各专业审计。财政审计大格局主要以财政审计的内容为基础,还包括对政府固定资产投资项目的审计、其他财政收支审计和专项审计调查。具体包括:预算执行审计、财政决算审计、乡镇财政审计、转移支付审计、政府负债审计、土地资金审计、部门预算审计、专项资金审计、财政投资绩效审计、重点国有企业审计、其他财政收支审计及专项审计调查。

    4.审计方式上坚持“六个结合”。在财政审计大格局中,要联系实际,努力做到“六个结合”:一是加强专业审计目标与财政审计目标的结合;二是加强一般部门单位审计与财政预算执行审计的结合;三是加强财政财务收支审计和财政绩效审计的结合;四是加强经济责任审计与财政审计的结合;五是加强专项审计调查与财政审计的结合;六是加强审计信息化建设与财政审计的结合。

    5.审计资源上实现有效整合。审计机关内部各专业审计部门有着自己的特性和优势,在财政审计大格局的目标下,各专业审计都承担着相应责任,但必须同财政审计紧密结合,充分发挥审计机关的整体合力,实现审计机关人力、信息等资源的有效整合,提高审计效率。

    6.审计结果上以“两个报告”(审计结果报告和审计工作报告,下同)为核心。构建财政审计大格局,其最终的目标,应该是不断深化财政审计的内涵,提高财政审计的质量,综合反映财政经济的情况和问题,形成具有价值的“两个报告”,为政府公共财政的发展提供评价,为人大常委员会审议财政的预算执行提供依据,使审计成果得到有效的利用。

    二、构建财政审计大格局的思路

    (一)通盘考虑,重视审计计划的制定。

    财政审计大格局是一项系统工程,涉及面较广,这既增加了审计计划的难度,更突出了审计计划的重要性。

    1.形成年度审计项目计划“一盘棋”思路。在确定年度审计项目时,审计机关要按照财政审计大格局要求,围绕全部政府性资金,将所有审计项目纳入“一盘棋”通盘考虑;以财政预算执行审计为主题、以满足“两个报告”内容的需要为目标,合理安排审计项目,形成主次分明,既单独立项、又相互联系,统分结合的一个整体。

    2.重视审计实施方案的制定。随着财政体制改革的深化,财政审计的内涵和外延都有了相当大的扩展。在时间安排上,应增大审前调查及编制审计实施方案的比重。在充分摸清情况的基础上,确立财政审计的重点,找准定位,明确方向。应将整个审计任务按财政资金运动环节细分,既要有总方案更要有明细方案,各方案之间要力求做到互相对应,确保整个审计实施方案具有指导性和可操作性。审计实施方案应在四个层面上力求突出重点:一是摸清全部政府性资金的分布状况及总量规模。二是审计并分析全部政府性资金的主要支出方向。从资金的投向上看政府的行政理念是否先进,资金使用是否符合国家产业政策;从支出重点看公共行政管理体制是否完善,政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等基本职能是否到位。三是检查评估全部政府性资金的管理现状。四是分析评价全部政府性资金的变动趋势。

    (二)整合审计资源,挖掘内外潜力。

    在财政审计大格局条件下,各类审计资源的整合尤为必要。这既包括审计机关内部的审计资源整合、外部的社会审计和内部审计资源的整合,也包括审计信息资源的整合。

    1.在审计力量的整合上,应打破处室界限,重点项目重点突破。审计机关要牢固树立财政审计大格局的观念,改变过去各个专业审计各自为战、力量分散、过于专业化的局面,打破处室界限,优化组合,集中优势力量,统一组织实施,充分发挥各专业处室的优势,形成整体合力,做到重要项目重点突破、资源共享、优势互补。

    2.在人员素质的整合上,挖掘潜力,积极引进人才。审计机关应加强与被审计单位等外界的交流合作,广泛引进各类专业人才。不断加大培训力度,对现有人员的知识结构进行优化,充分挖掘审计人员的潜力。应选派业务骨干到对口财政、税收等业务部门学习,使审计人员在不同的岗位上得到充分锻炼,不断提高审计人员的专业水平和综合素质,造就一批既具有专业技能又富有审计经验的复合型人才。

    3.在社会资源的整合上,借用人才,发挥中介机构作用。由于财政审计的领域涉及到政府管理和事业发展的各个方面,为了提高审计质量、防范审计风险,当前应结合审计力量的实际状况,对部分审计项目实行外聘专业技术人员参与审计的做法。这样既可以解决审计资源不足的问题,提高效率,又可以通过传帮带培养审计人员的实际工作能力,也为确保审计质量,取得科学、真实、准确的审计证据奠定基础。

    4.在信息资源的整合上,构筑审计信息平台。现今,被审计单位广泛使用计算机管理系统及审计机关广泛使用计算机审计系统的状况,为审计人员进行信息的搜索、传递、处理和反馈提供了有利条件。而信息的完备性、传导的流畅性,在财政审计大格局的项目管理中具有决定性的意义。构筑审计信息平台,形成审计信息的共享机制,便于及时交换各种信息,更将有助于财政审计大格局项目的有效推行。

    (三)采取有效措施,提高审计质量。

    财政审计大格局使审计范围扩大,审计风险增多。审计机关应采取有效措施保证财政审计大格局的成果质量。

    1.要形成定期的业务讨论会议制度。定期的业务讨论会,一方面可以让各审计小组从其他审计小组的工作成果中得到更多的信息和思路,为自身下一步的工作提供有益的指导;另一方面可以及时检查各审计小组的工作质量,促使各审计小组合理地安排工作进度,同时,也可以避免重复审计,减少工作量。

    2.加大审理复核力度。财政审计大格局要求质量控制大格局。负责审计质量把关的法规部门应创造性地开展现场审理复核工作,及时认真复核审计证据和工作底稿。一方面,财政审计大格局后,审计工作量比原先增多,需要复核的审计业务文书增加,现场复核不仅可以减轻复核人员以往审计后集中复核所形成的工作压力,也便于复核人员及时了解实际情况,把好质量关;另一方面,财政审计大格局后,审计内外环境的变化将带来新的审计风险点,风险不仅存在于财政资金运动的各个环节,还可能存在于几个环节之间,为此,法规部门应与业务部门共同研究解决新增的审计风险点。

    (四)综合利用成果,提高审计成效。

    实施财政审计大格局后,对审计成果的综合利用及提升显得尤为重要。在新的历史条件下,审计报告作为审计成果的主要载体,应立意高、力度强、容量大,具备全局性和宏观性。

    1.重视审计成果的综合和反映。“两个报告”是全面反映财政审计大格局成果的主要载体,审计组应围绕“两个报告”的主题思想,把握重要性原则,按照报告主旨要求取舍综合材料,对不同主题的分项审计报告进行整合和专业分类,围绕财政审计的宏观性、全局性目标,揭示问题,作好审计评价,发表审计意见,提出审计建议。审计机关应组建专门的写作班子,对所有的信息内容进行综合、筛选、精简、提炼,力争既全面反映财政审计大格局成果,又突出重点,有较强的针对性。

    2.从体制上、制度上提出建议,达到审计成果的再利用。推进财政审计大格局,将进一步凸显财政审计的综合性和宏观性,这是其他任何单个审计项目所不能实现的。审计人员应提高洞察问题的敏锐性和选择重点的敏感性,善于从宏观上对财政审计中发现的问题和情况进行归纳分析,透过现象挖掘产生问题的根源,从体制、制度和机制等层面提出解决问题的办法,从而达到预期的审计效果,充分发挥财政审计的建设性作用。

    3.加强对审计整改落实情况的检查和反馈,巩固审计成效。为了突出财政审计大格局成效,审计机关应把对审计整改落实情况的检查和反馈作为一项重要工作来抓。在审计阶段,能整改的问题要求被审计单位立即整改,不能立即整改的问题酌情限期整改;在审计结束后,应定期进行审计回访,对整改落实情况进行检查和督促,以提高审计成效;在审计公告时,应将整改落实情况一并进行公告。



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