公共财政框架下新农村建设审计的特点和策略
沈明（苏州市高新区审计局）
随着政府采购制度、国库集中支付制度以及即将实行的政府收支分类改革的推进，我国公共财政体制正在逐步建立之中，在预算管理方面，初步形成了预算有标准、执行有约束、决算有考核的预算管理制度，财政资金运行变得更为规范。社会主义新农村建设是党提出的一项重大历史任务，随着国家有关“三农”问题的一些政策陆续出台，政府对“三农”的资金投入也必然会继续加大。公共财政体制改革和新农村建设是我国当前财经和“三农”领域的两大任务，两者以经济为契合，以财政资金为纽带，而财政资金是国家审计机关的审计对象。审计机关作为国家经济监督部门，有义务履行审计监督职能，着眼于公共财政框架下的涉农资金，为新农村建设做好服务工作。
一、公共财政框架下新农村建设审计工作变化的原因和条件
1．公共财政体制建立对审计工作的影响
“十一五”期间，财政工作的一项主要任务是加快建立适应社会主义市场经济发展要求的公共财政框架体系。随着国库集中支付制度和政府采购制度的推广和完善，以及既将全面实施的政府收支分类改革的进行，我国的公共财政框架逐步建立，从而提高了财政管理规范化水平，提高了财政资金使用效益，加强了财政监督并从源头上预防和治理腐败。特别是财政体制在支出管理方面的改革初见成效，政府采购制度节约了财政支出，提高了资金运行效率；国库集中支付制度下账户单一，资金统一管理、直接拨付，减少了资金在途时间；政府收支分类改革进一步增加了支出的透明度。由此初步建立了公开、透明、规范、科学的现代支出预算管理制度。
因此，公共财政框架的逐步建立要求政府绩效审计工作的进一步开展。增强公共财政的责任行为，提高公共财政支出的使用效益，是公共财政支出的核心问题。如何分配和使用有限的社会公共资源，以增加公共的利益，是审计必然要面对的问题。财政审计是国家审计永恒的主题，但审计工作不限于此。随着经济环境和社会环境的变化，随着体制改革的不断深入，审计部门在做好常规的审计事项的同时，积极创新审计理念，才能使审计工作具有更高的作用和价值。
2．社会主义新农村建设对审计工作的影响
国家通过政策制度，对“三农”发展进行支持和保护。中央从经济社会发展全局和实现全面小康的总体目标出发，提出了一系列解决“三农”问题的新思路，连续出台了多个文件，对解决新时期的农业、农村、农民问题做了全面部署。如将农业综合开发资金重点用于粮食主产区中低产田改造和中型灌区建设，将村庄规划纳入各级政府的工作范畴，财政较大幅度投入农村科教文卫事业等有利于“三农”的政策。这些政策为审计工作的开展提供了依据，而审计依据是审计人员在审计过程中用来衡量被审计事项是非优劣的准绳。这些来源于外部制定的审计依据具有极好的权威性和时效性，无论为我们对新农村建设的财务审计还是经济效益审计都具有重大的意义。
国家加大对涉农资金投入。涉农资金的合理使用和科学分配是当前政府对社会主义新农村建设支持要解决的重要的实际问题。在公共财政体制框架的要求下，合理确定财政支持社会主义新农村建设资金的配置领域。财政资金投入放在农村公共品的提供上，加大农村基础设施建设。增加农村义务教育、农村新型合作医疗制度推广完善、农村社会保障制度等方面的财政投入。重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织建设等方面的现有财政资源。采取税收优惠、贴息等财政性措施鼓励和引导农业发展。涉农财政资金在总量上的加大和在结构上的优化对审计工作的影响是深刻的。一方面，审计工作要做好常规的财政审计，做好专项资金审计；另一方面， 审计工作要关注涉农资金在结构上的分配是否合规合理，关注资金的效益性。由于相关的审计评价标准不健全，且没有很好的经验可循，审计工作面对的是一个复杂的新课题。
二、公共财政框架下新农村建设审计因素的新特点
1．审计目标更加注重效益性
公共财政框架下社会主义新农村建设审计工作的目标更加注重效益性。一方面，我国社会主义新农村建设有明晰的国家政策法规，而公共财政制度本身又是一项控制严格、执行有续、管理科学的制度，制度及被审事项本身的状态良好就为我们审计工作提供了一个开展绩效审计的基本条件；另一方面，公共财政体制运行目标之一是效益性，而社会主义新农村建设本身是一种集约和谐的追求效益的建设；二者统一于效益性，因此，我们审计工作的目标也要相契合，同样要注重效益性。
2．审计内容扩大
我国的社会主义新农村建设是一项重大的系统的工程，涉及到农业、农民和农村三大主体的发展。涉农资金总量大、来源渠道多，中央及各级政府资金投入层级多，专项资金种类多。提供农村公共品的资金，农村基础设施建设投入资金以及用于农村义务教育、农村新型合作医疗制度、农村社会保障制度等方面的财政投入等等项目都牵涉到多个部门、多项专项资金。尽管公共财政的框架使得资金流向变得清晰，但是审计面对的仍然是繁杂的多个审计客体审计对象。另外，涉农资金因投入分散、管理交叉，主管部门在安排支农资金时从部门角度考虑的多，项目交叉和重复投资现象严重，挤占挪用现象屡见不鲜，这些旧问题的存在也是审计内容扩大存在的原因。
3．审计时间全程化
按照现行行政管理体制，支农资金从申请到立项划拨到使用，中间涉及很多环节。社会主义新农村建设涉及到的项目众多，新农村建设专项资金的使用情况如何，关系到整个发展计划的进行。专项资金的审计是国家审计的重要内容。审计工作要评价项目是否科学合理，同时，审计工作还要对各个项目进程进行审计评价，在项目结束之际还要对整个项目进行决算审计。审计工作必须关注项目的全过程。因此，审计工作从以往单一的事后审计发展为事前、事中和事后审计相结合，从以往的静态审计转变为静态审计和动态审计相结合，从而监督评价涉农资金运行的全过程。另外，审计内容的扩大，也会使得审计监督的领域进一步拓宽，审计时间向全程化趋势发展。
4．审计风险加大
对于审计风险的阐释，国内外学者的理解和所得出的结论不尽相同，但其基本内核是相近或相同的：即由于审计结论与客观事实、审计行为与法律法规的离析，给审计各方关系人带来损害，导致审计主体需要对其行为和所做出的审计结论及其后果承担责任。公共财政框架下新农村建设审计工作的审计风险加大的原因来自多方面。首先，政治环境、经济环境和社会环境的变化引起了审计环境的变化，审计工作面对的是一个复杂多变的环境，审计风险必然加大；其次，审计目标的效益性转变，而效益审计没有完整的效益审计的评价体系和评价标准，加之审计人员知识结构配备、综合素质还未能满足绩效审计的要求；第三，资金量大业务复杂带来的审计内容的扩大，而审计资源尚未相应增加，使得审计机关缺乏客观条件应对；第四，事前、事中和事后审计并存，有些审计结论和建议只能根据趋势、环境等间接证据做出，客观证明力较弱。
三、公共财政框架下新农村建设审计工作策略
1．创新审计理念，积极尝试绩效审计
社会主义新农村建设在具体操作上可以看作政府对“三农”资金等方面的投入以便使其达到制定的各项目标指标，但是从本质上讲，我们更应该把其当作宏观经济行为，因为其牵涉到了总供给、总需求、总投资等经济总量，是关系到国民经济全局的重大经济活动。国家审计机关的审计是经过法律授权开展审计工作的，但由于宏观经济的活动主体是政府及有关部门，其审计对象层次较高，因此，审计的监督职能被削弱，其职能体现为评价和信息反馈。所以，审计主体必须要有宏观经济的意识，要有审计服务的意识，创新审计理念。要注意分析把握涉农资金及其项目管理的整体情况，把审计事项放在建设社会主义新农村的大的政策背景下进行考察，把审计发现的问题放在整个项目和资金管理的总体情况中进行审视，以便适应及服务于社会主义新农村建设。
绩效审计和财务审计在理论上可以作划分，但在审计实施过程中不一定能够或者需要分开，有时反而要有机结合。公共财政框架下新农村建设是一项宏大的工作，因此，审计部门的工作在做好相关的财政审计和专项资金审计的同时，结合经济责任审计，利用有利条件，立足自身的审计资源，从实际出发，积极探索绩效审计。
2．立足审计调查，全方位关注新农村建设发展情况
公共财政体制注重资金运行的效益性，这就意味着国家审计工作有责任加大经济效益审计的比重。而新农村建设事业涉及面广，涉及到发展农业的补偿资金，涉及到农村基础建设的资金，涉及到有关农民生活教育、医疗、收入水平等问题的资金。而国家审计如果要对公共财政资金运行做全方位的把握，就必须要对农业发展趋势方向、农村基建环境情况、农民生活水平等情况有全面的了解和把握。所以审计调查工作显得尤其必要。
审计调查具有宏观性强、作用范围大、工作方式灵活的特点。结合社会主义新农村建设积极开展多种形式的专项审计调查，在开展审计工作中因地制宜、因时制宜，适当提高专项审计调查的比重，加大对涉农资金审计工作的覆盖面。充分掌握新农村建设情况，揭示问题，分析产生的原因，提出相关的建议，促进提高资金的管理水平和使用效益，维护资金安全，发挥审计监督和评价作用，努力规避审计风险，提高审计工作的效率。
3．总结审计经验，构建审计评价标准体系
目前，我国财政体制改革还处于进行阶段，体制还不完善；社会主义新农村建设也还处于探索阶段，在宏观政策上的较多而操作层面较少，而且新农村建设各地情况不同，差异较大。这些都是审计工作所处的大环境，具体的审计工作要以此为依据。审计工作对此还没有很好的经验可循，因此在工作中总结经验极其重要。各地审计机关要总结经验，提供丰富的第一手实践材料，并提出自己的看法与见解，形成经验；上级审计机关要及时汇总分析实际问题，集思广益，形成审计经验库，结合各地不同情况交流学习，制定审计工作的办法，以指导以后审计工作的开展。
构建审计评价标准体系是一个有难度，但又很必要的工作，特别是制定绩效审计评价标准体系。各地情况不同，绩效审计评价标准制定有难度。但构建绩效审计评价标准有原则可循。要从被审事项实际出发，围绕审计目标，考虑一般和特殊两方面；各个标准要科学严密的组成，形成完整和全面体系；评价标准要可控、可衡量、可比较。评价标准体系建立要围绕三个方面进行。一是经济性即少支出，在适当考虑质量的前提下尽量减少投入资源的成本；二是效率性，即支出合理，使用一定的资源取得最大的成果，或使用最少资源取得预定成果；三是效果性，即支出得当，计划和方案的实施取得预期效果或实现预定目标。
4．明确审计重点，做好追踪问效审计工作
新农村建设是一项规模大，涉及面广的工程。对于审计机关而言，审计工作量也将很大。所以，审计工作的开展必须明确审计重点。在审计工作中，应注重各级政府新农村建设重点工程项目，应注重重点专项资金的合法效益问题，应关心农民最关心的事件项目，做好为民服务。同时，在审计工作开展中，利用条件，要积极探索涉农资金的效益审计。审计工作重点的确立对我们的审计工作具有重大意义。审计机关在对公共财政体制下新农村建设审计中，要发挥审计在经济监督评价作用，揭露新农村建设资金管理和效益问题，提高涉农资金管理水平和使用效益。
新农村建设投入资金运行的特点要求审计机关做好追踪问效审计工作，特别是基建方面，要确保投入资金用于农业基础建设，防止资金被挤占挪用和损失浪费。跟踪问效审计是变事后审计为事前事中事后结合，使审计工作变得全程化，能够及时地进行查处和纠正资金的拨付、使用、管理中存在的违规问题，促进项目按规定顺利实施和完成，提高资金的使用效益，提高审计监督评价效果。
一、公共财政框架下新农村建设审计工作变化的原因和条件
1．公共财政体制建立对审计工作的影响
“十一五”期间，财政工作的一项主要任务是加快建立适应社会主义市场经济发展要求的公共财政框架体系。随着国库集中支付制度和政府采购制度的推广和完善，以及既将全面实施的政府收支分类改革的进行，我国的公共财政框架逐步建立，从而提高了财政管理规范化水平，提高了财政资金使用效益，加强了财政监督并从源头上预防和治理腐败。特别是财政体制在支出管理方面的改革初见成效，政府采购制度节约了财政支出，提高了资金运行效率；国库集中支付制度下账户单一，资金统一管理、直接拨付，减少了资金在途时间；政府收支分类改革进一步增加了支出的透明度。由此初步建立了公开、透明、规范、科学的现代支出预算管理制度。
因此，公共财政框架的逐步建立要求政府绩效审计工作的进一步开展。增强公共财政的责任行为，提高公共财政支出的使用效益，是公共财政支出的核心问题。如何分配和使用有限的社会公共资源，以增加公共的利益，是审计必然要面对的问题。财政审计是国家审计永恒的主题，但审计工作不限于此。随着经济环境和社会环境的变化，随着体制改革的不断深入，审计部门在做好常规的审计事项的同时，积极创新审计理念，才能使审计工作具有更高的作用和价值。
2．社会主义新农村建设对审计工作的影响
国家通过政策制度，对“三农”发展进行支持和保护。中央从经济社会发展全局和实现全面小康的总体目标出发，提出了一系列解决“三农”问题的新思路，连续出台了多个文件，对解决新时期的农业、农村、农民问题做了全面部署。如将农业综合开发资金重点用于粮食主产区中低产田改造和中型灌区建设，将村庄规划纳入各级政府的工作范畴，财政较大幅度投入农村科教文卫事业等有利于“三农”的政策。这些政策为审计工作的开展提供了依据，而审计依据是审计人员在审计过程中用来衡量被审计事项是非优劣的准绳。这些来源于外部制定的审计依据具有极好的权威性和时效性，无论为我们对新农村建设的财务审计还是经济效益审计都具有重大的意义。
国家加大对涉农资金投入。涉农资金的合理使用和科学分配是当前政府对社会主义新农村建设支持要解决的重要的实际问题。在公共财政体制框架的要求下，合理确定财政支持社会主义新农村建设资金的配置领域。财政资金投入放在农村公共品的提供上，加大农村基础设施建设。增加农村义务教育、农村新型合作医疗制度推广完善、农村社会保障制度等方面的财政投入。重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织建设等方面的现有财政资源。采取税收优惠、贴息等财政性措施鼓励和引导农业发展。涉农财政资金在总量上的加大和在结构上的优化对审计工作的影响是深刻的。一方面，审计工作要做好常规的财政审计，做好专项资金审计；另一方面， 审计工作要关注涉农资金在结构上的分配是否合规合理，关注资金的效益性。由于相关的审计评价标准不健全，且没有很好的经验可循，审计工作面对的是一个复杂的新课题。
二、公共财政框架下新农村建设审计因素的新特点
1．审计目标更加注重效益性
公共财政框架下社会主义新农村建设审计工作的目标更加注重效益性。一方面，我国社会主义新农村建设有明晰的国家政策法规，而公共财政制度本身又是一项控制严格、执行有续、管理科学的制度，制度及被审事项本身的状态良好就为我们审计工作提供了一个开展绩效审计的基本条件；另一方面，公共财政体制运行目标之一是效益性，而社会主义新农村建设本身是一种集约和谐的追求效益的建设；二者统一于效益性，因此，我们审计工作的目标也要相契合，同样要注重效益性。
2．审计内容扩大
我国的社会主义新农村建设是一项重大的系统的工程，涉及到农业、农民和农村三大主体的发展。涉农资金总量大、来源渠道多，中央及各级政府资金投入层级多，专项资金种类多。提供农村公共品的资金，农村基础设施建设投入资金以及用于农村义务教育、农村新型合作医疗制度、农村社会保障制度等方面的财政投入等等项目都牵涉到多个部门、多项专项资金。尽管公共财政的框架使得资金流向变得清晰，但是审计面对的仍然是繁杂的多个审计客体审计对象。另外，涉农资金因投入分散、管理交叉，主管部门在安排支农资金时从部门角度考虑的多，项目交叉和重复投资现象严重，挤占挪用现象屡见不鲜，这些旧问题的存在也是审计内容扩大存在的原因。
3．审计时间全程化
按照现行行政管理体制，支农资金从申请到立项划拨到使用，中间涉及很多环节。社会主义新农村建设涉及到的项目众多，新农村建设专项资金的使用情况如何，关系到整个发展计划的进行。专项资金的审计是国家审计的重要内容。审计工作要评价项目是否科学合理，同时，审计工作还要对各个项目进程进行审计评价，在项目结束之际还要对整个项目进行决算审计。审计工作必须关注项目的全过程。因此，审计工作从以往单一的事后审计发展为事前、事中和事后审计相结合，从以往的静态审计转变为静态审计和动态审计相结合，从而监督评价涉农资金运行的全过程。另外，审计内容的扩大，也会使得审计监督的领域进一步拓宽，审计时间向全程化趋势发展。
4．审计风险加大
对于审计风险的阐释，国内外学者的理解和所得出的结论不尽相同，但其基本内核是相近或相同的：即由于审计结论与客观事实、审计行为与法律法规的离析，给审计各方关系人带来损害，导致审计主体需要对其行为和所做出的审计结论及其后果承担责任。公共财政框架下新农村建设审计工作的审计风险加大的原因来自多方面。首先，政治环境、经济环境和社会环境的变化引起了审计环境的变化，审计工作面对的是一个复杂多变的环境，审计风险必然加大；其次，审计目标的效益性转变，而效益审计没有完整的效益审计的评价体系和评价标准，加之审计人员知识结构配备、综合素质还未能满足绩效审计的要求；第三，资金量大业务复杂带来的审计内容的扩大，而审计资源尚未相应增加，使得审计机关缺乏客观条件应对；第四，事前、事中和事后审计并存，有些审计结论和建议只能根据趋势、环境等间接证据做出，客观证明力较弱。
三、公共财政框架下新农村建设审计工作策略
1．创新审计理念，积极尝试绩效审计
社会主义新农村建设在具体操作上可以看作政府对“三农”资金等方面的投入以便使其达到制定的各项目标指标，但是从本质上讲，我们更应该把其当作宏观经济行为，因为其牵涉到了总供给、总需求、总投资等经济总量，是关系到国民经济全局的重大经济活动。国家审计机关的审计是经过法律授权开展审计工作的，但由于宏观经济的活动主体是政府及有关部门，其审计对象层次较高，因此，审计的监督职能被削弱，其职能体现为评价和信息反馈。所以，审计主体必须要有宏观经济的意识，要有审计服务的意识，创新审计理念。要注意分析把握涉农资金及其项目管理的整体情况，把审计事项放在建设社会主义新农村的大的政策背景下进行考察，把审计发现的问题放在整个项目和资金管理的总体情况中进行审视，以便适应及服务于社会主义新农村建设。
绩效审计和财务审计在理论上可以作划分，但在审计实施过程中不一定能够或者需要分开，有时反而要有机结合。公共财政框架下新农村建设是一项宏大的工作，因此，审计部门的工作在做好相关的财政审计和专项资金审计的同时，结合经济责任审计，利用有利条件，立足自身的审计资源，从实际出发，积极探索绩效审计。
2．立足审计调查，全方位关注新农村建设发展情况
公共财政体制注重资金运行的效益性，这就意味着国家审计工作有责任加大经济效益审计的比重。而新农村建设事业涉及面广，涉及到发展农业的补偿资金，涉及到农村基础建设的资金，涉及到有关农民生活教育、医疗、收入水平等问题的资金。而国家审计如果要对公共财政资金运行做全方位的把握，就必须要对农业发展趋势方向、农村基建环境情况、农民生活水平等情况有全面的了解和把握。所以审计调查工作显得尤其必要。
审计调查具有宏观性强、作用范围大、工作方式灵活的特点。结合社会主义新农村建设积极开展多种形式的专项审计调查，在开展审计工作中因地制宜、因时制宜，适当提高专项审计调查的比重，加大对涉农资金审计工作的覆盖面。充分掌握新农村建设情况，揭示问题，分析产生的原因，提出相关的建议，促进提高资金的管理水平和使用效益，维护资金安全，发挥审计监督和评价作用，努力规避审计风险，提高审计工作的效率。
3．总结审计经验，构建审计评价标准体系
目前，我国财政体制改革还处于进行阶段，体制还不完善；社会主义新农村建设也还处于探索阶段，在宏观政策上的较多而操作层面较少，而且新农村建设各地情况不同，差异较大。这些都是审计工作所处的大环境，具体的审计工作要以此为依据。审计工作对此还没有很好的经验可循，因此在工作中总结经验极其重要。各地审计机关要总结经验，提供丰富的第一手实践材料，并提出自己的看法与见解，形成经验；上级审计机关要及时汇总分析实际问题，集思广益，形成审计经验库，结合各地不同情况交流学习，制定审计工作的办法，以指导以后审计工作的开展。
构建审计评价标准体系是一个有难度，但又很必要的工作，特别是制定绩效审计评价标准体系。各地情况不同，绩效审计评价标准制定有难度。但构建绩效审计评价标准有原则可循。要从被审事项实际出发，围绕审计目标，考虑一般和特殊两方面；各个标准要科学严密的组成，形成完整和全面体系；评价标准要可控、可衡量、可比较。评价标准体系建立要围绕三个方面进行。一是经济性即少支出，在适当考虑质量的前提下尽量减少投入资源的成本；二是效率性，即支出合理，使用一定的资源取得最大的成果，或使用最少资源取得预定成果；三是效果性，即支出得当，计划和方案的实施取得预期效果或实现预定目标。
4．明确审计重点，做好追踪问效审计工作
新农村建设是一项规模大，涉及面广的工程。对于审计机关而言，审计工作量也将很大。所以，审计工作的开展必须明确审计重点。在审计工作中，应注重各级政府新农村建设重点工程项目，应注重重点专项资金的合法效益问题，应关心农民最关心的事件项目，做好为民服务。同时，在审计工作开展中，利用条件，要积极探索涉农资金的效益审计。审计工作重点的确立对我们的审计工作具有重大意义。审计机关在对公共财政体制下新农村建设审计中，要发挥审计在经济监督评价作用，揭露新农村建设资金管理和效益问题，提高涉农资金管理水平和使用效益。
新农村建设投入资金运行的特点要求审计机关做好追踪问效审计工作，特别是基建方面，要确保投入资金用于农业基础建设，防止资金被挤占挪用和损失浪费。跟踪问效审计是变事后审计为事前事中事后结合，使审计工作变得全程化，能够及时地进行查处和纠正资金的拨付、使用、管理中存在的违规问题，促进项目按规定顺利实施和完成，提高资金的使用效益，提高审计监督评价效果。
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