以“1+6”审计模式践行审计“免疫系统”论
杜贞耐 房虹(山东省淄博市审计局)
在改革开放30周年和新中国审计成立25周年之际，刘家义审计长适时提出了国家审计作为国家经济社会运行“免疫系统”的重要理论，揭示了审计的本质就是“免疫”。随着社会环境的发展变化，我们经历了审计从“看家护院”到“免疫系统”的认识发展轨迹。审计机关作为经济社会运行的一个“免疫系统”，能够最早地感受病毒侵蚀带来的危害，更快地运用法定职能去抵御、查处这些病毒，及时建议政府或相应的权力机关运用各种资源去消灭病害，从而健全制度、保护国家经济运行的安全。审计“免疫系统论”是在科学发展观指导下审计理念的重大创新，是对国家审计的本质及其功能在认识上的升华，同时也是审计事业、审计队伍实践和实现科学发展的必要基础和集中体现。审计工作如何践行“免疫系统论”，将这一理论落实到实际工作中去是摆在我们面前的重要课题。本文结合工作实际，以发挥好审计“免疫”功能为主线，以创新性思考为切入点，对以往审计实践进行了梳理和提炼，形成了“1+6”审计模式，即突出“建设性”这一主题，实现六个方面的审计转型，力促审计“免疫系统”建设。
一、紧紧围绕党委政府工作中心，突出审计建设性作用
按照审计“免疫系统论”的要求，目前的审计工作还有很大差距。从审计具体工作看，重视会计信息审计，忽视业务职能审查。从审计作用看，缺乏从宏观全局揭露体制性障碍、制度性缺陷，与整个经济社会的健康运行联系起来发挥审计建设性作用不够。审计要适应科学发展观的要求，就必须从“守卫”的相对被动向“免疫系统”的主动、积极预防、提示和抵御转变，从而保障和推动经济社会健康可持续的运行和发展。这是新时期、新形势、新环境对审计提出的新起点、新要求、新定位，也是审计事业科学发展的方向。建设审计“免疫系统”，从审计效果看，它截然不同于经济社会运行出现问题后的“查处”和“惩治”。更应当追求被审计单位直至国民经济“不得病”和“送健康”的审计效果。发挥审计的建设性作用，主要体现在三个方面：一是维护国家经济安全。通过审计，形成一条对违规违纪问题的“高压线”，或者叫构筑一张维护经济秩序的“防护网”，维护国家的财政安全、金融安全、民生安全、国有资产、环境、资源等安全。二是促进政府宏观政策的贯彻落实。关注国家宏观调控政策和各项改革措施的落实情况，反馈有关政策和措施的效果，评估政策的效应，提出完善政策和措施的意见和建议。三是促进责任政府的履行。主要作用在于发现政府责任的缺失和促进政府责任效率的提高。
二、创新审计工作思路，实现六个方面的审计转型，充分发挥审计“免疫系统”功能
1、“帐户+事项”。就是在“帐户入手”审计的基础上实现“事项入手”审计工作思路的转变。“帐户入手”审计是我国审计的基础方法。是审计机关以作为资金活动载体的银行帐户为起点，查证相应的会计帐目，监督财政财务收支行为。这个基础方法在审计系统已经运用了十多年，但随着“免疫系统”论的提出，仅使用“帐户入手”这一基础审计方法确有其局限性，只有把审查业务信息和审查会计信息结合起来，才是完整内容的审计。诚然，会计信息是反映经济事项的载体，但并不是全部。应将会计信息归结到经济事项上来，从“事项入手”进行审计，更加关注审计对象的职责、业务、项目等相关事项，并对其真实性、合法性、效益性进行客观评价，才能更好的发挥审计“免疫系统”功能。特别是随着国库集中支（收）付、票款分离、会计集中核算等财政、会计制度的改革，更多的“资金流”和“业务流”是分离的。许多决策和管理经济事项的部门，并没有会计核算（如有的财政部门集中管理本地区的部门经费），但这并不能说这些部门没有经济活动，部门负责人没有经济责任。在这种情况下只能审查“事项”，对部门单位所掌握的“事权”管理情况进行审计或评价。例如，在经济责任审计中，主要有财政财务收支、重大项目决策和廉政建设三大审计事项，但目前对“重大项目决策”的审计往往被忽视了，同时还存在着“只管项目不管钱”就不需要审计的误区。因此，只有坚持从“事项入手”审计，才能够摆脱“就账论账”的惯性思维，对整个经济社会运行效果进行全面的关注和评价，全面科学地发挥审计“免疫”作用。
2、“收支+效益”。绩效审计是现代审计的标志。从目前审计现状来看，企业绩效审计相对容易开展，因为经济效益的评价标准比较明确，但开展政府绩效审计就比较困难，因为涉及到对社会效益和公共财政目标实现程度的评价，这方面的工作显然落后于真实、合法性审计。我们应当把盈亏和效益理念引入政府财政资金审计中。完全可以在政府会计（预算会计、行政事业会计）中“假设”一些类似企业会计中的损益、成本类科目，把政府每个花钱的项目当作企业的某个产品，归集和分配财政收支，分析财政资金的使用效果，通过审计内容的“展开”和“升级”，向资金收支的两头“使劲”，向纵深和高层次延伸。按这种方式，目前开展的政府投资工程造价审计受到了政府和社会的重视与好评。审计机关要始终坚持探索符合中国国情、尊重客观规律和借鉴各国有益经验的思路，既关注财政资金使用的效益、效率和效果，揭示工程建设、资金使用、公务消费等活动中的损失浪费问题，又关注社会效益和生态效益。结合投资审计，积极稳妥地拓展资源、能源、环境等新的审计领域。
3、“审计+调查”。在审计方式方法上实现审计与调查的有效结合。尽管《审计法》赋予审计机关审计权和调查权，但由于更多合法性审计的“查处”，所以审计调查这种方式和权利运用的相对较少。采用审计与调查相结合，可以取得事半功倍的审计成效。特别是在每年的部门预算执行审计中，由于财政改革逐步到位，涉及部门经费的违规问题有逐步减少的趋势，在这种情况下，开展以“事项入手”的专项审计调查，能更好地发挥审计的建设性作用。其次，审计专项调查主题明确，重点突出，方式也相对灵活性，有利于基层审计机关化解“人员少、任务重”的矛盾。第三，按照《审计法》第22条和第33条规定，审计调查不必受各级审计机关管辖范围、对象的局限。尤其对于地方审计机关，可以通过对一个区域或者某个系统的经济事项开展审计调查，涉及到垂直管理的职能部门、民营领域等更广的范围和层次，发挥更好的作用。而这往往会给政府提供一个更好的“审计产品”。第四，有效的审前调查与实质性审计的有机结合，可以帮助审计人员选准审计重点，缩小审计范围，提高审计质量和效率。审计调查的方式，可以是专门的、专题的审计调查，也可以是审前调查或审中、审后的调查。
4、“报告+信息”。 要深刻理解和贯彻刘家义审计长关于“审计信息是审计工作的核心产品”的要求，切实转变审计信息是审计“副产品”的认识，在审计成果利用上力求实现报告与信息的双丰收。充分利用审计成果是发挥审计“免疫系统”作用的重要途径。审计项目的实施可以产生一系列审计成果，综合利用这些成果，可以综合发挥审计“免疫系统”的“抵御”、“消灭”、“修复”功能。一方面，审计报告是审计的法定文书，是审计档案必须的“硬件”。但其法定的规范性和专业性，削弱了审计成果的“阅读性”、“及时性”和“专题性”。因此，将审计报告和审计过程中的审计素材及时、全面地转化、提炼、升华为审计信息、简报和调研报告等，应当成为每个审计人员、每个审计项目的硬指标。另一方面，审计机关还应当设置专门人员，负责审计成果的汇总加工和业务指导，通过“剪裁”和“拼接”，有效地利用独立的、分散的审计素材，包括对“边角余料”的再加工利用；通过“合并同类项”、“深加工”，精炼和升华审计成果。第三，审计机关每年都要安排适当的时间，用来转化成果，将涉及宏观经济管理、体制机制、政策措施等问题，及时向党委政府反映，提出审计建议，完善体制机制存在缺陷，促进改善宏观调控，促进国民经济健康发展。
5、“质量+效率”。在审计业务管理上要做好质量与效率的结合。审计质量是审计工作的生命线，必须健全完善审计质量控制体系，严格执行审计项目质量控制准则，积极推行审计项目审理制度，加强项目全程质量控制，促进提高审计项目质量，为提高审计“免疫系统”能力奠定坚实基础。在保证审计质量的前提下，要讲求审计自身的成本和审计对象配合审计的成本，《审计法》也对提高审计工作效率有要求，过高的成本不仅直接影响审计的时效性和成果，也有悖于“突出重点”的审计指导思想。
6、“纪律+形象”。建设审计免疫系统，审计自身首先要具备免疫功能，同时还要具备与“神经系统”“消化系统”等协调的功能。 廉洁是审计队伍建设的生命线，一旦审计机关或审计人员有不廉洁行为，就必然丧失发挥“免疫系统”作用的根本立场，丧失对入侵“病毒”的抵抗力和免疫力，因此，必须强化审计机关的廉政建设。“纪律+形象”就是在遵守纪律的同时，还要注重执法执纪的方式方法，避免生硬和简单，讲求文明审计，力求“润物无声”，树立审计形象，营造良好的审计环境。
一、紧紧围绕党委政府工作中心，突出审计建设性作用
按照审计“免疫系统论”的要求，目前的审计工作还有很大差距。从审计具体工作看，重视会计信息审计，忽视业务职能审查。从审计作用看，缺乏从宏观全局揭露体制性障碍、制度性缺陷，与整个经济社会的健康运行联系起来发挥审计建设性作用不够。审计要适应科学发展观的要求，就必须从“守卫”的相对被动向“免疫系统”的主动、积极预防、提示和抵御转变，从而保障和推动经济社会健康可持续的运行和发展。这是新时期、新形势、新环境对审计提出的新起点、新要求、新定位，也是审计事业科学发展的方向。建设审计“免疫系统”，从审计效果看，它截然不同于经济社会运行出现问题后的“查处”和“惩治”。更应当追求被审计单位直至国民经济“不得病”和“送健康”的审计效果。发挥审计的建设性作用，主要体现在三个方面：一是维护国家经济安全。通过审计，形成一条对违规违纪问题的“高压线”，或者叫构筑一张维护经济秩序的“防护网”，维护国家的财政安全、金融安全、民生安全、国有资产、环境、资源等安全。二是促进政府宏观政策的贯彻落实。关注国家宏观调控政策和各项改革措施的落实情况，反馈有关政策和措施的效果，评估政策的效应，提出完善政策和措施的意见和建议。三是促进责任政府的履行。主要作用在于发现政府责任的缺失和促进政府责任效率的提高。
二、创新审计工作思路，实现六个方面的审计转型，充分发挥审计“免疫系统”功能
1、“帐户+事项”。就是在“帐户入手”审计的基础上实现“事项入手”审计工作思路的转变。“帐户入手”审计是我国审计的基础方法。是审计机关以作为资金活动载体的银行帐户为起点，查证相应的会计帐目，监督财政财务收支行为。这个基础方法在审计系统已经运用了十多年，但随着“免疫系统”论的提出，仅使用“帐户入手”这一基础审计方法确有其局限性，只有把审查业务信息和审查会计信息结合起来，才是完整内容的审计。诚然，会计信息是反映经济事项的载体，但并不是全部。应将会计信息归结到经济事项上来，从“事项入手”进行审计，更加关注审计对象的职责、业务、项目等相关事项，并对其真实性、合法性、效益性进行客观评价，才能更好的发挥审计“免疫系统”功能。特别是随着国库集中支（收）付、票款分离、会计集中核算等财政、会计制度的改革，更多的“资金流”和“业务流”是分离的。许多决策和管理经济事项的部门，并没有会计核算（如有的财政部门集中管理本地区的部门经费），但这并不能说这些部门没有经济活动，部门负责人没有经济责任。在这种情况下只能审查“事项”，对部门单位所掌握的“事权”管理情况进行审计或评价。例如，在经济责任审计中，主要有财政财务收支、重大项目决策和廉政建设三大审计事项，但目前对“重大项目决策”的审计往往被忽视了，同时还存在着“只管项目不管钱”就不需要审计的误区。因此，只有坚持从“事项入手”审计，才能够摆脱“就账论账”的惯性思维，对整个经济社会运行效果进行全面的关注和评价，全面科学地发挥审计“免疫”作用。
2、“收支+效益”。绩效审计是现代审计的标志。从目前审计现状来看，企业绩效审计相对容易开展，因为经济效益的评价标准比较明确，但开展政府绩效审计就比较困难，因为涉及到对社会效益和公共财政目标实现程度的评价，这方面的工作显然落后于真实、合法性审计。我们应当把盈亏和效益理念引入政府财政资金审计中。完全可以在政府会计（预算会计、行政事业会计）中“假设”一些类似企业会计中的损益、成本类科目，把政府每个花钱的项目当作企业的某个产品，归集和分配财政收支，分析财政资金的使用效果，通过审计内容的“展开”和“升级”，向资金收支的两头“使劲”，向纵深和高层次延伸。按这种方式，目前开展的政府投资工程造价审计受到了政府和社会的重视与好评。审计机关要始终坚持探索符合中国国情、尊重客观规律和借鉴各国有益经验的思路，既关注财政资金使用的效益、效率和效果，揭示工程建设、资金使用、公务消费等活动中的损失浪费问题，又关注社会效益和生态效益。结合投资审计，积极稳妥地拓展资源、能源、环境等新的审计领域。
3、“审计+调查”。在审计方式方法上实现审计与调查的有效结合。尽管《审计法》赋予审计机关审计权和调查权，但由于更多合法性审计的“查处”，所以审计调查这种方式和权利运用的相对较少。采用审计与调查相结合，可以取得事半功倍的审计成效。特别是在每年的部门预算执行审计中，由于财政改革逐步到位，涉及部门经费的违规问题有逐步减少的趋势，在这种情况下，开展以“事项入手”的专项审计调查，能更好地发挥审计的建设性作用。其次，审计专项调查主题明确，重点突出，方式也相对灵活性，有利于基层审计机关化解“人员少、任务重”的矛盾。第三，按照《审计法》第22条和第33条规定，审计调查不必受各级审计机关管辖范围、对象的局限。尤其对于地方审计机关，可以通过对一个区域或者某个系统的经济事项开展审计调查，涉及到垂直管理的职能部门、民营领域等更广的范围和层次，发挥更好的作用。而这往往会给政府提供一个更好的“审计产品”。第四，有效的审前调查与实质性审计的有机结合，可以帮助审计人员选准审计重点，缩小审计范围，提高审计质量和效率。审计调查的方式，可以是专门的、专题的审计调查，也可以是审前调查或审中、审后的调查。
4、“报告+信息”。 要深刻理解和贯彻刘家义审计长关于“审计信息是审计工作的核心产品”的要求，切实转变审计信息是审计“副产品”的认识，在审计成果利用上力求实现报告与信息的双丰收。充分利用审计成果是发挥审计“免疫系统”作用的重要途径。审计项目的实施可以产生一系列审计成果，综合利用这些成果，可以综合发挥审计“免疫系统”的“抵御”、“消灭”、“修复”功能。一方面，审计报告是审计的法定文书，是审计档案必须的“硬件”。但其法定的规范性和专业性，削弱了审计成果的“阅读性”、“及时性”和“专题性”。因此，将审计报告和审计过程中的审计素材及时、全面地转化、提炼、升华为审计信息、简报和调研报告等，应当成为每个审计人员、每个审计项目的硬指标。另一方面，审计机关还应当设置专门人员，负责审计成果的汇总加工和业务指导，通过“剪裁”和“拼接”，有效地利用独立的、分散的审计素材，包括对“边角余料”的再加工利用；通过“合并同类项”、“深加工”，精炼和升华审计成果。第三，审计机关每年都要安排适当的时间，用来转化成果，将涉及宏观经济管理、体制机制、政策措施等问题，及时向党委政府反映，提出审计建议，完善体制机制存在缺陷，促进改善宏观调控，促进国民经济健康发展。
5、“质量+效率”。在审计业务管理上要做好质量与效率的结合。审计质量是审计工作的生命线，必须健全完善审计质量控制体系，严格执行审计项目质量控制准则，积极推行审计项目审理制度，加强项目全程质量控制，促进提高审计项目质量，为提高审计“免疫系统”能力奠定坚实基础。在保证审计质量的前提下，要讲求审计自身的成本和审计对象配合审计的成本，《审计法》也对提高审计工作效率有要求，过高的成本不仅直接影响审计的时效性和成果，也有悖于“突出重点”的审计指导思想。
6、“纪律+形象”。建设审计免疫系统，审计自身首先要具备免疫功能，同时还要具备与“神经系统”“消化系统”等协调的功能。 廉洁是审计队伍建设的生命线，一旦审计机关或审计人员有不廉洁行为，就必然丧失发挥“免疫系统”作用的根本立场，丧失对入侵“病毒”的抵抗力和免疫力，因此，必须强化审计机关的廉政建设。“纪律+形象”就是在遵守纪律的同时，还要注重执法执纪的方式方法，避免生硬和简单，讲求文明审计，力求“润物无声”，树立审计形象，营造良好的审计环境。
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