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略谈全面开展中国特色绩效审计的工作方法
李星吾 黄江海(湖南省岳阳市审计局)
 
【时间:2009年10月14日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    摘  要:审计署《2008至2012年审计工作发展规划》要求到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计。本文就现阶段如何全面开展中国特色绩效审计的工作方法进行探讨。提出了整合资源、科学分类、项目结合、分步推进以求全面落实规划要求的工作思路。
    关键词: 中国特色   绩效审计  工作方法
    审计署《2008至2012年审计工作发展规划》中明确指出,全面推进绩效审计,促进转变经济发展方式,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性,促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计。审计署制定的工作发展规划为全面开展中国特色绩效审计指明了方向。
    本文拟就现阶段如何全面开展中国特色绩效审计的工作方法略作探讨。我们认为,现阶段全面开展中国特色绩效审计,可采取整合资源、科学分类、项目结合、分步推进以求全面落实规划目标要求的工作方法。通过实践—总结—再实践—再总结不断循环反复的过程,丰富实践经验,逐步提高全面开展中国特色绩效审计的水平。
    一、整合资源。审计资源包含两个方面:一是审计项目资源。近年来,地方审计机关,尤其县级审计机关直接管辖的审计对象在不断减少,审计项目资源严重萎缩。实际工作在确保完成当地党委、政府交办的事项外,审计业务工作主要以预算执行审计(含财政财务收支审计)、领导干部任期经济责任审计和建设项目预决算审计为三驾马车带动,从预算执行审计拓展,对有关管理使用财政性资金行政事业单位、各类专项资金和基金展开审计。审计人员也大多打破了以往按行业划分为财金审计、行政事业审计、农业审计、外资运用审计等审计作业单元的模式,全部审计业务人员由全局统一调度安排。这种资源整合经过近年很多地方的广泛实践证明,行之有效。比较充分的挖掘和利用了现有审计资源,使审计职能作用得到了有效的发挥。全面开展绩效审计,应以这种资源整合模式为基础,并进行进一步完善。
    二是审计人力资源。全面开展中国特色的绩效审计,要不断优化人才结构,通过公务员招考、调入、聘请等方式逐步提高法律、工程、环境保护和计算机等相关专业人员比例。对于整合人力资源借鉴参考国外发达国家的先进经验,在各级审计机关建立起绩效审计领导和业务咨询指导小组,由主要领导、审计业务骨干、法律、经济学、统计、建筑、工程技术、环境保护和计算机等方面的专业人员组成,相关专业技术人员缺乏的可进行专家外聘。所绩效审计领导和业务咨询指导小组统筹全局的绩效审计人员工作协调和安排等专业技术相关工作,进行有关绩效审计的专业协调、专业咨询、业务指导、质量控制以及绩效审计结果报告的把关等工作。
    为了全面推进绩效审计,在整合审计资源过程中,还可上下级审计机关联动,上级审计机关将属于自己职责权限管辖的审计项目按地域进行授权,调动基层审计的人员力量,分别参与对授权地域内的相关项目的审计,从纵向整合审计资源。这种纵向资源整合,可有效整合了上级审计机关的审计项目资源和下级审计机关的审计人力资源。
    二、科学分类。以上述资源整合模式为基础,结合法律法规赋予审计的职责权限,开展绩效审计时,可将审计法规定的具体监督范围对象划为五大类:一是财政性收入的绩效审计,主要是针对国税、地税、海关和非税收入征集管理部门征集各种财政性收入的绩效审计;二是公共工程的绩效审计,主要是针对政府投资和以政府投资为主的建设项目的绩效审计;三是行政事业单位的绩效审计,主要是针对管理使用财政资金国务院各部门、地方各级人民政府及其各部门、国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织的绩效审计;四是专项资金的绩效审计, 主要是针对由财政安排支出形成的各类专项资金的绩效审计;五是基金资金的绩效审计,主要是针对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的绩效审计。
    目前,审计法规定,应接受审计监督有:国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支,以及政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算、政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支等其他依法应当接受审计的财政收支、财务收支等。这种划分与现行审计法规定应接受审计监督范围相当。至于审计法规定应接受审计监督国有资本占控股地位或者主导地位的企业和金融机构的审计,由于他们主要从事经营活动,大凡企业都是以盈利为主要目标的,更多的是追求经济效益。他们有别于上述其他全部或者主要部分使用财政性资金的审计客体。为此,有中国特色的绩效审计,重在成果、业绩和效果方面的审计,应该不包含对国有资本占控股地位或者主导地位的企业和金融机构的审计,对于它们的效益、效率、效果方面的审计应称为经济效益审计。这样,使得绩效审计更加凸显了预算执行审计这一国家审计的永恒主题。
    三、项目结合。在开展现有财政财务收支审计项目、领导干部任期经济责任审计、建设项目预决算审计等项目时结合开展相应项目的绩效审计,待绩效审计取得丰富经验,比较完善,2012年需全面实施绩效审计时,又在开展项目绩效审计过程结合实施相应的财政财务收支审计和领导干部任期经济责任审计等项目。
    现行审计法规定的审计内容是审计监督对象的财政、财务收支,通过审计,对审计事项的真实性、合法性和效益性进行评价。有中国特色的绩效审计不仅包含真实性、合法性审计,而且还包含经济性、效率性和效果性审计,经济性、效率性和效果性审计中一部分也就是效益性审计。中国特色的绩效审计比以往财政、财务收支审计内容更丰富,可以说包含了财政、财务收支审计内容。对于目前绩效审计理论和实践尚不丰富,又需要展开实践进行摸索的情况下,广大审计工作人员可以在开展财政财务收支、领导干部任期经济责任审计的过程中,把财政财务收支审计、领导干部任期经济责任审计项目与相应项目的绩效审计有机结合进行,所结合的项目绩效审计,也可理解为财政财务收支审计、领导干部任期经济责任审计内容的一种拓展,从中可摸索总结出更多有关项目绩效审计的经验、方法、规律等。开展政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算审计项目时,适当增加一些审计内容,也可采取类似方法与相应的绩效审计项目相结合。
    四、分步推进。屈指算来,离全面实施绩效审计的时间非常紧迫。全面推进中国特色的绩效审计,三年时间,需要一年一大步,步步大跨越。
    第一步,2010年前以开展财政财务收支审计、领导干部任期经济责任审计、建设项目预决算审计项目时结合相应的项目绩效审计,来摸索总结更多有关项目绩效审计的经验、方法、规律等。这一步主要以培养审计人员的绩效审计专业技能为主,通过审计实践,让广大审计专业技术人员亲身感悟绩效审计,摸索审计方法、总结审计经验。
    第二步,2011年则由以开展财政财务收支审计、领导干部任期经济责任审计、建设项目预决算审计项目时结合相应的项目绩效审计逐步过渡到更多的开展项目绩效审计结合财政财务收支审计、领导干部任期经济责任审计、建设项目预决算审计项目。这一步应该将绩效审计工作上升到一个新的高度。可通过对绩效审计的相关事项,如组织、计划、审计方法、评价标准、审计报告和结果运用等问题进行专题研讨,进一步提升绩效审计的理论和实践水平。
    第三步,2012年在保证审计监督法定职责得到全面履行的基础上,通过上述审计项目结合办法,审计人员也将不断取得比较丰富的绩效审计经验、掌握绩效审计方法,探索出绩效审计规律后,实现审计署发展规划目标要求,对所有的审计项目都开展绩效审计。尽管通经过前面坚实的两大步,使中国特色绩效审计工作水平无论从理论和实践都上升到较高水平,但是,我们仍然需要进一步去丰富完善我国绩效审计理论和实践。
     
    参考文献:
    1、《审计署2008至2012年审计工作发展规划》,载中华人民共和国审计署网站http://www.audit.gov.cn
    2、刘家义:《整合资源构建国家财政审计大格局》,《中国审计》2009年第13期
    3、王琳:《优化审计资源正当时》,《中国审计》2009年第15期
    4、余朝:《预算执行审计绩效评价类型分析》。载《中国审计报》2008年11月3日第2版
    5、欧阳程:《领导干部经济责任审计绩效化的思考》,《经济问题》2008年10期
    6、审计署法制司、国务院法制办财金司编:《新<审计法>释解与实务指导》,中国市场出版社2006年版
    7、中华人民共和国审计署网站:http://www.audit.gov.cn






    
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