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环境绩效审计模式研究
陈波(审计署昆明特派办)
 
【时间:2009年10月14日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    摘要:环境绩效审计在保护和治理环境中具有重要作用,它已成为当前世界上许多国家共同关注并全力予以实施的一项崭新的工作。本文结合我国国情,对环境绩效审计方法模式进行了探讨,以此促进我国审计事业的发展。
    关键词:环境 绩效 审计
    一、环境绩效审计的必要性
    (一)我国过去环境审计的发展历史,审计关注的重点、取得的主要成效。
    我国从20世纪80年代中期开始环境审计的试点工作,到目前为止,仍然处于起步阶段,涉及的领域基本处在对环保资金的审计评价上,与西方发达国家相比有较大的差距。审计署先后组织实施了以水污染、生态修复与水土保持和林业工程为主题的环境审计项目,取得了较好的成效。但我们也要认识到,我国环境审计工作的审计对象和审计内容较为单一,一般都是以财务审计为基础,主要集中在资金的筹集、使用及管理方面,而对环境保护专项资金使用效益的评价、对履行国际公约和政府环境政策审计监督等内容,涉及的还很少。环境审计限于事后审计的消极防范,与整合和重新配置有限的环境资源,调整经济结构,提高经济运行质量以提供决策依据的目标还有差距。
    (二)环境审计转型和环境绩效审计的必要性。
    随着我国经济、政治、文化和社会的快速发展,科学发展观学习和实践的不断深入,加上审计自身不断的发展和完善,国家审计在新时期承担起发挥其建设性作用的任务,需要进一步解放思想,充分发挥“免疫系统”功能,促进宏观性绩效审计转型,服务国家宏观管理和国家战略,推动政府自身建设,同时谋求自身的更大发展。党的十七大报告突出强调要建设生态文明,强调要高度重视资源和生态环境问题,处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系,建设资源节约型和环境友好型社会,增强可持续发展能力,并将其作为贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的必然要求和重要任务。审计署发布的《审计署2008至2012年工作发展规划》又明确划分了六种专业类型的审计,其中将资源环境审计作为一个重要的审计类型予以强化。刘家义审计长在计算机国际审计研讨会上指出:“今后我国的绩效审计将沿着公共资源使用效能和环境资源效益两条线有重点地进行。”为开展环境绩效审计指明了方向。
    首先,开展环境绩效审计顺应了社会公众的需求。环境问题已经成为人类生存和发展的重大问题,注重环境保护和改善生态环境的呼声日益高涨。环境问题的解决,需要采取科技的、社会的、经济的、行政的综合方法和措施。这就要充分发挥环境绩效审计的作用,促进进一步完善环境管理,降低环境问题的外部经济性对社会公众的利益的危害。其次,开展环境绩效审计是提高环保工作效率的需要。面对仍然严峻的环境形势,增大环保投入只是一方面,提高投入的使用效率和环境政策的适当性更是政府必须考虑的重要问题,而开展环境绩效审计则是解决这一问题的重要途径。再次,开展环境绩效审计是建设资源节约型和环境友好型社会的必然选择,也是发挥审计“免疫系统”功能的有效途径。坚持可持续发展,建设资源节约型和环境友好型社会,就是要保证社会经济具有长期持续发展的能力,绝不能以损害后代人的利益为代价来满足当代人的需求,也不能牺牲环境资源、生态来换取经济一时的增长。环境绩效审计不仅要监督环境保护资金管理使用情况,更要着眼于查找环境保护政策制度的漏洞,并成为重大环境保护政策制度建设的建议者和参与者。最后,开展环境绩效审计是保证环境经济政策有效实施的重要手段。从发达国家的实践历程可以看出,建立和实施一套全方位、多领域、全局性的环境经济政策体系是解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法。环境经济政策是指按照市场经济规律的要求,运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段,影响市场主体行为的政策手段。通过环境绩效审计,可以评价环境法规政策的科学性和合理性,帮助法规政策制定部门制订更加科学合理的环境法规与制度;评价环境管理机构的设置和工作效率,揭示其影响工作效率的消极因素,提出改进建议;评价环境规划的科学性和合理性,有助于制订更加科学合理的环境规划;评价环境投资项目的经济性、效率性和效果性,为改善环境投资提出建设性意见。
    二、环境绩效审计模式的选择
    (一)我国环境绩效审计模式的选择。
    环境绩效审计是由有关审计组织,依据环境法规、政策和标准,遵循审计准则,系统地、定期地对被审计单位的环境活动、环境财务信息和环境管理系统的真实性、合规性和有效性进行监督,评定受托环境绩效责任的履行现状和潜力,提出提高环境管理绩效的建议,促进其更全面有效地履行受托环境绩效责任、提高环境管理绩效的一种特殊的审计控制。上世纪70年代以来,西方绩效审计重点开始由程序转向结果,即针对目标完成情况,分析评价业绩的经济性、效率与效益的一种审计模式。但现阶段,一方面我国社会主义市场经济体制的各项规章制度还有待完善,经济领域的违法违规行为屡见不鲜,会计信息中的弄虚作假行为还比较普遍,真实性、合法性问题在相当长的一个时期内,仍然是审计机关要重点关注的内容;另一方面,由于我国今后一段时期经济体制、法规制度将还处于一个不断的调整改革过程中,期望建立一套相对完整、稳定而又科学可行的绩效审计评价指标体系作为审计的依据是不现实的。因此,但在目前形势下,我们不可能等到真实、合法性问题彻底解决后再开展绩效审计,也不可能等到建立起一套完整的绩效评价指标体系以后再开展绩效审计。我们只能从实际出发,从揭露解决财务收支审计中存在的不真实、不合法现象入手,探索构建有中国特色的绩效审计模式。即坚持制度导向和结果导向互相结合的绩效审计模式。
    (二)我国环境绩效审计模式的具体内容。
    1. 环境绩效审计的目标
    目前,尽管随着我国环保资金经常性审计的开展,环保资金领域里违法违规问题逐年减少,但是挤占挪用、违规投资、损失浪费的问题依然将长时间存在,并直接制约着环保资金效益的发挥。如环渤海13市水污染防治资金专项审计调查、“三河三湖”水污染防治效益专项审计调查、中央企业节能减排情况专项审计调查项目等环境审计项目都表明,因配套资金和配套建设不到位、中央投资被挤占挪用而导致的项目建设进展缓慢问题普遍。环保资金领域里的违法违规问题难以在短时间根治,真实性审计仍然是我国社保资金绩效审计的一项重要目标。因此,我国环境绩效审计的目标应有别于西方国家的审计目标,就是要通过对环保资金制度和政策的评估以及对决策、资金管理、使用效果等方面的审查,在保证资金真实完整的基础上评价政府部门管理、使用环保资金的经济性、效率性和效果性,保证受托环境绩效责任的全面有效履行,提高环境管理绩效。
    2. 环境绩效审计的主要内容
    由国家审计机关进行的环境绩效审计应属宏观层次,主要对政府制订的环境政策执行效果进行评价,看环境政策是否促进了环境和生态的改善,审查环境项目的实施是否真正有助于防治环境污染,调查环保专项资金的投入使用情况,是否达到了预期的效果和目标等。政府环境绩效审计的内容主要包括以下三方面:
    一是政府环境政策的绩效审计。主要是对政府制订的环境政策,包括对环境经济政策和行政控制的效果进行评价,评价时注重审查环境政策的预期目标实现情况和政策实施费用最小化。二是政府环境保护资金的绩效审计。主要是对对环保预算科学性、环境保护资金的筹集、管理、拨付使用及投资等内容进行审计。三是评价企业或政府履行环境保护责任及环境保护工作业绩的绩效。包括对环境保护项目的计划、建设和目标执行情况,环境管理机构的设置合理性和工作的有效性、环境管理系统的有效性和执行程度进行评价。
    3. 环境绩效审计方法探索
    在绩效审计实践中,我国目前大量采用如统计分析法、比较法、因素分析法、图表法和分析性复核等传统方法进行绩效审计。但环境绩效审计毕竟是一个特殊的领域,在应用绩效审计的一般方法时也有自己的一些特殊性,可以采取结果导向分析和问题导向分析、定性分析与定量分析相结合、调查问卷、询问座谈、延伸跟踪等审计方法。
    一是环境信息收集技术方法。环境绩效审计在审计证据收集中,除了沿用了一部分传统财务审计的方法外,还应包括统计抽样、案例研究、研讨会等其他方法,并根据实际情况灵活选用,从而获取充分、有效、可靠的证据资料。二是执行效果的分析对比方法。就是先将政府环境政策预期目标、环保项目和环境保护工作的绩效目标,细化为一定形式下的定量和定性指标,再将审计收集到的环境信息与细化指标进行对比,从而对环境政策、环境管理机构工作、环境项目实施的绩效进行评价。三是环境绩效分析评价技术方法。环境保护的绩效既可以用前后污染损失的减少量来评价,也可以用环境改善带来相关行业和产业的收益来评价。这就需要审计人员在实践中灵活掌握和运用人体健康、空气质量、农田增产、水土保持等非货币评价指标体系,将结果导向分析和问题导向分析、定性分析与定量分析相结合,仔细地分析环境绩效的内在因果关系,恰当地进行评价。
    三、开展环境绩效审计应关注的几个问题
    (一) 选好审计项目,做好审计方案。一是建立环境审计项目基本情况信息库。要及时跟踪了解“十一五”环保规划各个重点工程和项目的进展情况,掌握相关政策法规,为各个年度审计项目立项打好基础。二是推行环境审计项目立项可行性调研制度。着重从审计的必要性、难度、项目风险、可能结果、审计技术方法、力量配备等因素进行思考和评估,以保证审计项目立项的重要性、针对性和可行性。三是制定审计方案时,要注意衡量环境风险,全面掌握与环境有关的政府通报、舆论反映、投诉文件等,充分听取环保和有关部门的陈述,在合理评估环境管理控制系统的有效性的基础上,准确把握环境绩效审计项目的范围和重点。
    (二)综合分析,做好环境绩效审计报告。环境绩效审计报告是对环境报告或环境状态的证实,特别是环境危害产生损失或治理业绩的数据,以及有关会计信息的真实、合规和体现效益所作的鉴证。一个好的环境绩效审计报告即要包括环境状态、有关环保的资产、负债、费用等会计信息,还要在对环保治理达到预期目标和法定标准的成果进行评价的基础上,针对待治理或潜在的环境风险,从机制、体制层面分析原因,从发挥审计在保障国家经济社会健康运行“免疫系统”功能的角度提出建议,充分发挥审计的建设性作用。
    (三)加强审计部门、会计主管部门和环保部门的协调、协作。三者作为环境管理领域的行为主体,各司其职,又紧密联系。目前,我国环境会计尚处于启动阶段,而环保部门具体负责制定环境规划和政策,对环境保护的最新信息、动向以及发展趋势有着全面的了解和深刻的认识。应加强审计部门与会计主管部门和环保部门的协调、协作,既可以促使其更好地履行职责,又能为自己不断更新和提高自身的能力打下坚实的基础。
    (四)加强与国外环境审计组织的沟通与合作,就环境问题适时开展国际联合审计。随着人类活动对环境影响深度和广度的加强,环境问题已经超越国界,形成和发展为国际环境问题。我国的地理位置决定了在海域污染、河流污染、土地荒漠化等问题上都需与邻国共同采取措施治理。作为环境问题严重的国家之一,更应该加强与国际环境审计组织的沟通与合作,积极借鉴国外的先进经验,从而更有效的加快我国环境经济政策的制订和环境审计工作的发展。
    (五)将环境理念融入各种类型审计工作,发挥好审计评价对社会的导向作用。环境绩效审计是一项涉及面很广的重要工作,财政、金融、企业、投资和经济责任等专业审计中都涉及环境绩效审计的内容。应通过成立相应的协调机构,努力构建资源环境审计一体化的格局。在其他各类审计中,充分体现绿色GDP评价体系的精神,将经济增长与环境保护统一起来,综合地反映国民经济活动的成果与代价,确保可持续发展战略的顺利实施。
    参考文献:
    [1] 许家林,蔡传里. 中国环境会计研究回顾与展望[J]会计研究, 2004,(04) .
    [2] 张劲松. 环境会计报告研究[D]东北林业大学, 2007 .
    [3] 鲍建青. 关于我国开展环境审计的几点思考[J]绿色财会, 2007,(06) .
    


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