关于固定资产投资审计权力运行监控机制的构想
魏长华(江苏省宝应县审计局)
固定资产投资是腐败案件的高发领域，也是审计系统产生腐败的高危区域。随着经济的快速发展、建设投资的持续增长，给固定资产投资审计特别是审计廉政建设提出了新的更高的要求。如何充分发挥审计机关“免疫系统”功能，找准固定资产投资审计的廉政风险，提出审计廉政风险预防和控制的措施，最大限度地规避固定资产投资审计廉政风险，是摆在我们面前急需研究和迫切需要解决的重要课题。
一、构建投资审计权力运行监控机制理性思考
构建权力运行监控机制是党的十七大提出的明确要求，是推进反腐倡廉建设、确保行政权力正确行使的重要途径。权力一旦失去监督，就必然导致腐败。要确保权力正确行使，就必须建立健全对权力的监控机制，让权力在阳光下运行。
审计机关是国家综合经济监督部门，执掌着人民赋予的权力。固定资产投资审计权力是国家审计权力的重要组成部分，加强固定资产投资审计反腐倡廉工作是审计机关的重中之重，深入剖析近年来固定资产投资审计领域查处的一些腐败案件可以发现，对审计权力运行监控不力是造成权力寻租、暗箱操作等腐败问题的重要原因。因此，构建固定资产投资审计权力运行监控机制，应该成为审计机关推进反腐倡廉建设的当务之急。
按照更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设的要求，要在认真分析固定资产投资审计反腐倡廉工作现状和重新审视以往有关举措的基础上，积极构建审计权力运行监控机制。通过抓好审计权力行使前的廉政风险评估、行使中的公开透明、行使后的绩效考核和责任追究，进一步加强对审计权力的制约和监督，打造覆盖固定资产投资审计权力运行全过程的监控链条，确保审计权力的正确行使，为推动科学发展、促进社会和谐提供有力保障。
二、固定资产投资审计廉政风险点排查分析
当前,固定资产投资审计普遍存在着人手少、任务重、要求高的矛盾和困难，从事固定资产投资的审计人员，如果不能有效应对固定资产投资审计环境，审计机关如果未能有效地建立健全固定资产投资审计内控制度，对审计权力行使缺乏严密而有力的监督，那么都有可能导致产生审计廉政风险。
从投资环境看，当前投资领域投资环境还存在着不健康的状况，突出表现在：一是投资单位编制的工程预算价虚高。工程预算价严重失真，为有关人员不廉政埋下了火种。二是工程招投标程序失范。应该招投标的而没有实行招投标或者虽实行了招投标，但存在着标的泄露、围标串标等情况。三是工程施工中虚假签证时有发生。有些监理机构或监理人员，为了单位或个人利益，进行虚假签证，导致工程造价不实。所有这些，无疑给不法分子以可乘之机，给我们的固定资产投资审计工作带来了很大的难度，甚至极有可能引发审计廉政风险。
从人员素质看，在固定资产投资审计中，如果审计人员业务知识不精，就难以做到“据理力争”地审计，势必会被施工单位专业人员所左右；如果审计人员职业道德差品质不好，就会经不住诱惑，就可能违反审计“八不准”的规定，收受利害关系人的“小恩小惠”，最终背离审计原则而形成审计廉政风险。
从经济利益看，固定资产投资审计工作经费，如果财政不能足额预算，允许以收取审计费的方式来弥补经费的不足，不能从经济上切断审计机关与被审计单位的关系，审计独立性将难以保证，就有可能产生审计廉政风险。此外，如果审计人员工资报酬不理想，其工资报酬与预期值、与中介机构的人员差距较大，就会产生落差，导致心理不平衡，也有可能出现不廉政的审计行为而形成审计廉政风险。
从关联关系看，审计人员老面孔、审计与被审计之间老关系，有可能产生以审谋私、权钱交易等不廉洁情况。如果在固定资产投资审计项目上，不事先进行了解，有针对地分配审计任务，实行审计回避制度、定期轮换制度，审计人员的独立性就会受到影响，出现亲情审计、关系审计、金钱审计等情形，导致产生审计廉政风险。
从社会压力看，审计人员在固定资产投资审计过程中，有时会受到有关单位或个人的不恰当干预或受到来自方方面面的影响，如果原则性不强，屈服于他人的干预或压力，审计项目质量就难以得到保证，审计结论就有可能显失公正，如果审计项目质量把关不严，不能及时发现、制止违纪违规行为，就容易使国家利益蒙受损害，产生审计廉政风险。
从外聘人员看，为弥补国家审计力量不足，很多审计机关吸引中介机构或人员参与部分固定资产投资项目的审计，由于中介机构的特殊性，从中我们不难发现存在这样或那样的问题，一是审计人员身份不同，人员素质参差不齐，管理难度较大，可能存在违反审计“八不准”的规定；二是审计理念、审计依据不同。中介机构的人员从事的是社会审计工作，在审计目标、审计重点、规范准则等方面与国家审计存在着明显差异，中介人员不习惯按照国家审计工作程序和审计规范对项目实施审计，特别对工程变更单的审核，只要建设单位、施工单位、监理单位已签证的，一般均予认可，对其合理性、合法性不做深入分析，对工程管理上的问题不作深层次的审查。这些都有可能导致审计廉政风险。
三、固定资产投资审计廉政风险预控措施
为有效防范和化解审计廉政风险，把审计廉政风险控制在最低限度，必须出“连环腿”，打“组合拳”，从制度设计入手，建立全方位、深层次、多角度的预防和控制措施。
(一)建立审计经费保障机制。积极争取党委、政府对固定资产投资审计工作的重视和支持，尽可能出台由财政部门确认的固定资产投资审计经费的计提规定，其计提标准可以按照跟踪审计工程造价或按审减工程造价的一定比例计取，列入工程项目成本。审计经费由审计机关统一与相关单位结账，不由审计组和审计人员负责，从经费上保证审计的独立性，避免审计组和审计人员与被审计单位产生经济利益关系。此外，对审计人员外出用车、工作误餐等外勤经费支出，全部由审计机关给予保证，避免审计人员与相关单位维持非正常关系，影响审计人员的廉政建设，损害审计机关的廉政形象。
(二)建立竞聘择优录用机制。审计人员自身素质的高低，直接决定审计工作质量，事关审计机关的廉政形象。对从事固定资产投资审计工作的人员要严把进口关，严格招聘程序。一是公开招聘信息，广罗专业审计人员。二要采取严格的笔试、面试进行筛选。在参加笔试的人员中，从高分到低分择优录取；并组织人事、建委、审计等部门的专家或领导成立面试工作组，对择优录取人员进行面试。三是对笔试、面试过关人员以前的执业和职业道德情况进行考核。通过以上这些程序，最终确定录用专业人员。此外，还要经常加强对所有审计人员的业务培训和外聘审计人员的业务指导，特别要加强对工程预（决）算业务知识、国家审计程序、软件应用等内容的培训，及时更新专业知识，确保审计业务的知识储备。
（三）建立廉政教育防范机制。积极强化对固定资产投资审计人员，包括聘请参与审计的中介人员进行廉政教育。运用典型案例进行现身说法，深刻剖析违纪违法案件发生的思想根源和管理上的漏洞，增强其法制意识和廉政意识，保持应有的职业谨慎，打牢廉洁审计的思想基础。同时要完善相关的配套措施，如在审计项目进点时公示审计纪律，审计通知书随附审计纪律执行反馈卡，内部纪检监察机构定期不定期的开展审计回访，公布电话邮箱接受社会监督。对违犯审计廉政行为的，按照有关规定严格予以行政、纪律和内部规定的惩戒，以起到纠正和警示作用
(四)建立项目科学分配机制。对于投资审计项目，由审计机关综合权衡，进行任务分配。要针对项目审计的特点，选派能够胜任业务的审计人员参与，避免出现由于业务不熟而被审计对象有关业务人员左右的工作局面；要建立项目跟踪人员与项目决算审计人员分离的工作模式。对固定资产投资审计项目，在项目实施期间，选派审计人员进行跟踪监督，做好跟踪审计记录。在项目决算审计时改由其他审计人员来完成，避免由同一人完成全过程的审计行为，以此来杜绝审计人员不廉洁的行为。在审计任务分配上，实行审计回避制度和岗位轮换制度。尽可能避免面子审计、人情审计，切实防止利用职权以审谋私现象。
(五)建立全程跟踪监督机制。对投资审计项目各个环节实行全方位、零距离、不间断的实时监控。充分发挥审计“免疫系统”功能。要严把三道关口：一是严把项目预算关，夯实工程价款，避免工程预算价虚高的问题。二是严把工程招投标关，派人参与监督，检查招投标程序及其结果的合法性和公正性，杜绝虚假招投标。三是严把工程施工关。对于设计变更、隐蔽工程施工等签证单，由跟踪审计人员签字，避免虚假签证导致工程造价不实的问题。
(六)建立项目质量控制机制。可以根据固定资产投资审计的特点，制订《工程结算价款审计质量审理办法》、《工程审计协调会议制度》以及固定资产投资审计实时报告项目进展制度、审计日记制度、项目评优制度，审计案例分析会等制度体系。同时要根据权力制衡原则，优化组织构造，合理进行职位设置，明确职责范围，区分权力界限。按照“审计、审核、审理、审定”的要求，设置主审审计、组长复核、法制科审理、业务会议审定的程序，力求做到各司其职，各负其责，在合理分工的基础上实现有效合作，发挥权力制衡机制的作用。
(七) 建立工作绩效考核机制。为充分调动审计人员工作积极性，保证审计质量，规范审计行为，促进廉洁从审，可以制订《绩效工资分配管理办法》，实行按劳分配，多劳多得，确保审计人员有一个较好工资待遇。同时要层层签订项目审计廉政责任状，着力打造精品廉政审计项目，对严重不当行为实行过错责任追究，坚持审计质量和审计廉政纪律一票否决，以此来规范审计人员廉洁从审行为。对检查发现违反审计“八不准”和违背审计职业道德的行为，视情况给给予批评教育，必要时移送纪检监察或司法机关处理。
(八)建立外聘人员管理机制。一是聘用中介组织参与固定资产投资项目审计，要坚持公开透明原则，采取招标方式公开、公平、公正地选择。同时加强对中介组织的考核管理，实行动态淘汰制、责任追究制，对不符合要求的中介组织及时调整。二是对中介人员的审计质量要进行严格鉴定、复核把关，使其审计质量符合国家审计的要求。三是实行“谁聘请谁付费”的原则。按项目进行考核结算。切断中介组织或人员与被审计单位在经济上的联系，从经济利益方面规范他们廉洁从审的行为。
总之，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的固定资产投资审计权力运行监控机制，是有效预防腐败的重要内容，更是一项复杂的系统工程，需要我们审计机关以改革创新的精神、科学严谨的态度、真抓实干的作风，切实加强反腐倡廉制度建设，努力形成用制度规范行为、按制度办事、靠制度管人的长效机制，不断推动反腐倡廉建设跃上新台阶，努力为固定资产投资审计工作提供强有力的保证。
一、构建投资审计权力运行监控机制理性思考
构建权力运行监控机制是党的十七大提出的明确要求，是推进反腐倡廉建设、确保行政权力正确行使的重要途径。权力一旦失去监督，就必然导致腐败。要确保权力正确行使，就必须建立健全对权力的监控机制，让权力在阳光下运行。
审计机关是国家综合经济监督部门，执掌着人民赋予的权力。固定资产投资审计权力是国家审计权力的重要组成部分，加强固定资产投资审计反腐倡廉工作是审计机关的重中之重，深入剖析近年来固定资产投资审计领域查处的一些腐败案件可以发现，对审计权力运行监控不力是造成权力寻租、暗箱操作等腐败问题的重要原因。因此，构建固定资产投资审计权力运行监控机制，应该成为审计机关推进反腐倡廉建设的当务之急。
按照更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设的要求，要在认真分析固定资产投资审计反腐倡廉工作现状和重新审视以往有关举措的基础上，积极构建审计权力运行监控机制。通过抓好审计权力行使前的廉政风险评估、行使中的公开透明、行使后的绩效考核和责任追究，进一步加强对审计权力的制约和监督，打造覆盖固定资产投资审计权力运行全过程的监控链条，确保审计权力的正确行使，为推动科学发展、促进社会和谐提供有力保障。
二、固定资产投资审计廉政风险点排查分析
当前,固定资产投资审计普遍存在着人手少、任务重、要求高的矛盾和困难，从事固定资产投资的审计人员，如果不能有效应对固定资产投资审计环境，审计机关如果未能有效地建立健全固定资产投资审计内控制度，对审计权力行使缺乏严密而有力的监督，那么都有可能导致产生审计廉政风险。
从投资环境看，当前投资领域投资环境还存在着不健康的状况，突出表现在：一是投资单位编制的工程预算价虚高。工程预算价严重失真，为有关人员不廉政埋下了火种。二是工程招投标程序失范。应该招投标的而没有实行招投标或者虽实行了招投标，但存在着标的泄露、围标串标等情况。三是工程施工中虚假签证时有发生。有些监理机构或监理人员，为了单位或个人利益，进行虚假签证，导致工程造价不实。所有这些，无疑给不法分子以可乘之机，给我们的固定资产投资审计工作带来了很大的难度，甚至极有可能引发审计廉政风险。
从人员素质看，在固定资产投资审计中，如果审计人员业务知识不精，就难以做到“据理力争”地审计，势必会被施工单位专业人员所左右；如果审计人员职业道德差品质不好，就会经不住诱惑，就可能违反审计“八不准”的规定，收受利害关系人的“小恩小惠”，最终背离审计原则而形成审计廉政风险。
从经济利益看，固定资产投资审计工作经费，如果财政不能足额预算，允许以收取审计费的方式来弥补经费的不足，不能从经济上切断审计机关与被审计单位的关系，审计独立性将难以保证，就有可能产生审计廉政风险。此外，如果审计人员工资报酬不理想，其工资报酬与预期值、与中介机构的人员差距较大，就会产生落差，导致心理不平衡，也有可能出现不廉政的审计行为而形成审计廉政风险。
从关联关系看，审计人员老面孔、审计与被审计之间老关系，有可能产生以审谋私、权钱交易等不廉洁情况。如果在固定资产投资审计项目上，不事先进行了解，有针对地分配审计任务，实行审计回避制度、定期轮换制度，审计人员的独立性就会受到影响，出现亲情审计、关系审计、金钱审计等情形，导致产生审计廉政风险。
从社会压力看，审计人员在固定资产投资审计过程中，有时会受到有关单位或个人的不恰当干预或受到来自方方面面的影响，如果原则性不强，屈服于他人的干预或压力，审计项目质量就难以得到保证，审计结论就有可能显失公正，如果审计项目质量把关不严，不能及时发现、制止违纪违规行为，就容易使国家利益蒙受损害，产生审计廉政风险。
从外聘人员看，为弥补国家审计力量不足，很多审计机关吸引中介机构或人员参与部分固定资产投资项目的审计，由于中介机构的特殊性，从中我们不难发现存在这样或那样的问题，一是审计人员身份不同，人员素质参差不齐，管理难度较大，可能存在违反审计“八不准”的规定；二是审计理念、审计依据不同。中介机构的人员从事的是社会审计工作，在审计目标、审计重点、规范准则等方面与国家审计存在着明显差异，中介人员不习惯按照国家审计工作程序和审计规范对项目实施审计，特别对工程变更单的审核，只要建设单位、施工单位、监理单位已签证的，一般均予认可，对其合理性、合法性不做深入分析，对工程管理上的问题不作深层次的审查。这些都有可能导致审计廉政风险。
三、固定资产投资审计廉政风险预控措施
为有效防范和化解审计廉政风险，把审计廉政风险控制在最低限度，必须出“连环腿”，打“组合拳”，从制度设计入手，建立全方位、深层次、多角度的预防和控制措施。
(一)建立审计经费保障机制。积极争取党委、政府对固定资产投资审计工作的重视和支持，尽可能出台由财政部门确认的固定资产投资审计经费的计提规定，其计提标准可以按照跟踪审计工程造价或按审减工程造价的一定比例计取，列入工程项目成本。审计经费由审计机关统一与相关单位结账，不由审计组和审计人员负责，从经费上保证审计的独立性，避免审计组和审计人员与被审计单位产生经济利益关系。此外，对审计人员外出用车、工作误餐等外勤经费支出，全部由审计机关给予保证，避免审计人员与相关单位维持非正常关系，影响审计人员的廉政建设，损害审计机关的廉政形象。
(二)建立竞聘择优录用机制。审计人员自身素质的高低，直接决定审计工作质量，事关审计机关的廉政形象。对从事固定资产投资审计工作的人员要严把进口关，严格招聘程序。一是公开招聘信息，广罗专业审计人员。二要采取严格的笔试、面试进行筛选。在参加笔试的人员中，从高分到低分择优录取；并组织人事、建委、审计等部门的专家或领导成立面试工作组，对择优录取人员进行面试。三是对笔试、面试过关人员以前的执业和职业道德情况进行考核。通过以上这些程序，最终确定录用专业人员。此外，还要经常加强对所有审计人员的业务培训和外聘审计人员的业务指导，特别要加强对工程预（决）算业务知识、国家审计程序、软件应用等内容的培训，及时更新专业知识，确保审计业务的知识储备。
（三）建立廉政教育防范机制。积极强化对固定资产投资审计人员，包括聘请参与审计的中介人员进行廉政教育。运用典型案例进行现身说法，深刻剖析违纪违法案件发生的思想根源和管理上的漏洞，增强其法制意识和廉政意识，保持应有的职业谨慎，打牢廉洁审计的思想基础。同时要完善相关的配套措施，如在审计项目进点时公示审计纪律，审计通知书随附审计纪律执行反馈卡，内部纪检监察机构定期不定期的开展审计回访，公布电话邮箱接受社会监督。对违犯审计廉政行为的，按照有关规定严格予以行政、纪律和内部规定的惩戒，以起到纠正和警示作用
(四)建立项目科学分配机制。对于投资审计项目，由审计机关综合权衡，进行任务分配。要针对项目审计的特点，选派能够胜任业务的审计人员参与，避免出现由于业务不熟而被审计对象有关业务人员左右的工作局面；要建立项目跟踪人员与项目决算审计人员分离的工作模式。对固定资产投资审计项目，在项目实施期间，选派审计人员进行跟踪监督，做好跟踪审计记录。在项目决算审计时改由其他审计人员来完成，避免由同一人完成全过程的审计行为，以此来杜绝审计人员不廉洁的行为。在审计任务分配上，实行审计回避制度和岗位轮换制度。尽可能避免面子审计、人情审计，切实防止利用职权以审谋私现象。
(五)建立全程跟踪监督机制。对投资审计项目各个环节实行全方位、零距离、不间断的实时监控。充分发挥审计“免疫系统”功能。要严把三道关口：一是严把项目预算关，夯实工程价款，避免工程预算价虚高的问题。二是严把工程招投标关，派人参与监督，检查招投标程序及其结果的合法性和公正性，杜绝虚假招投标。三是严把工程施工关。对于设计变更、隐蔽工程施工等签证单，由跟踪审计人员签字，避免虚假签证导致工程造价不实的问题。
(六)建立项目质量控制机制。可以根据固定资产投资审计的特点，制订《工程结算价款审计质量审理办法》、《工程审计协调会议制度》以及固定资产投资审计实时报告项目进展制度、审计日记制度、项目评优制度，审计案例分析会等制度体系。同时要根据权力制衡原则，优化组织构造，合理进行职位设置，明确职责范围，区分权力界限。按照“审计、审核、审理、审定”的要求，设置主审审计、组长复核、法制科审理、业务会议审定的程序，力求做到各司其职，各负其责，在合理分工的基础上实现有效合作，发挥权力制衡机制的作用。
(七) 建立工作绩效考核机制。为充分调动审计人员工作积极性，保证审计质量，规范审计行为，促进廉洁从审，可以制订《绩效工资分配管理办法》，实行按劳分配，多劳多得，确保审计人员有一个较好工资待遇。同时要层层签订项目审计廉政责任状，着力打造精品廉政审计项目，对严重不当行为实行过错责任追究，坚持审计质量和审计廉政纪律一票否决，以此来规范审计人员廉洁从审行为。对检查发现违反审计“八不准”和违背审计职业道德的行为，视情况给给予批评教育，必要时移送纪检监察或司法机关处理。
(八)建立外聘人员管理机制。一是聘用中介组织参与固定资产投资项目审计，要坚持公开透明原则，采取招标方式公开、公平、公正地选择。同时加强对中介组织的考核管理，实行动态淘汰制、责任追究制，对不符合要求的中介组织及时调整。二是对中介人员的审计质量要进行严格鉴定、复核把关，使其审计质量符合国家审计的要求。三是实行“谁聘请谁付费”的原则。按项目进行考核结算。切断中介组织或人员与被审计单位在经济上的联系，从经济利益方面规范他们廉洁从审的行为。
总之，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的固定资产投资审计权力运行监控机制，是有效预防腐败的重要内容，更是一项复杂的系统工程，需要我们审计机关以改革创新的精神、科学严谨的态度、真抓实干的作风，切实加强反腐倡廉制度建设，努力形成用制度规范行为、按制度办事、靠制度管人的长效机制，不断推动反腐倡廉建设跃上新台阶，努力为固定资产投资审计工作提供强有力的保证。
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