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行政企事业单位领导经济责任审计内容解读
周盟农(武汉理工大学管理学院副教授)
 
【时间:2009年10月13日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    摘要:经济责任审计内容是界定行政企事业单位领导任职期间工作绩效的关键。要充分发挥审计的监督作用,解决审计中发现的问题,保证经济责任审计具有旺盛的生命力,使其结果能真正成为考核、使用行政企事业单位领导人员的依据,必须正确地解读经济责任审计内容和方法。
    关键词:经济责任审计审计依据责任界定审计评价
    一、引言
    国有企事业单位领导经济责任审计,是指通过核查账务,对党政领导干部任期内执行财经纪律等情况进行监督检查,并在一定程度上判断领导干部是否正确履行其经济职责、是否遵守廉洁从政各项规定的审计制度。2008年5月,审计署经济责任审计司组织全国经济责任审计领域专家,进行了《经济责任审计条例》的起草工作。2008年7月,出台了《经济责任审计条例》征求意见第二稿,但是目前尚没有正式的法律条文颁布。
    任期届满经济责任审计,既没有统一的规范化要求,也缺乏具体的模式。经济责任审计的主要目的则是分清经济责任人任职期间在本部门、本单位经济活动中应当负有的责任,为组织人事部门和纪检监察机关和其他有关部门考核使用干部或者兑现承包合同等提供参考依据。为了适应审计工作经常化、制度化、 规范化要求和实际工作需要,配合国家《经济责任审计条例》,从源头上预防和治理腐败,更真实、全面地正确评价领导干部的经济责任和工作绩效,促进领导干部廉洁自律,树立正确的政绩观、切实履行经济责任,推动建立健全问责机制和责任追究制度,有必要尽快出台《经济责任审计条例》及操作办法。
    二、行政企事业单位经济责任审计的主体和范围
    党政领导干部任期经济责任审计,主要是指对党政机关、审判机关、检察机关、群众团体和事业单位的党政正职领导干部的任期经济责任审计。国有企业领导人员任期经济责任审计,主要是指对国有独资企业、国有资产占控股地位或者主导地位的股份制企业的法定代表人(董事长或总经理)的任期经济责任审计。他们是由干部管理部门或者国有资产监督管理机构委托审计机关实施的审计,可以实行离任审计和任中审计两种形式。只要行政企事业单位主要负责人因任期届满或者任期内调任、转任、晋升、辞职、退休或者被免职、辞退和开除等原因离开所任职岗位,都应当依法接受经济责任审计。其过程一般由同级干部管理部门提请上一级审计机关对其主要负责人的经济责任实施审计。
    三、行政企事业单位领导干部任期经济责任审计的主要内容
    行政企事业单位领导干部任期经济责任审计结果的主要载体是审计报告,审计报告的内容应当包括:审计依据、被审计主要负责人及其所在单位的基本情况、审计方法、审计内容、审计范围、审计查出的事实、审计评价、责任界定、审计建议等。
    1. 审计依据。经济责任审计的依据是《中华人民共和国审计法》及其实施条例、《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》的有关规定。依据《经济责任审计条例》和相关事业单位规章制度的规定,按照人劳司对部直属企事业单位行政领导任期届满经济责任进行审计的要求,企事业单位行政领导任期届满前两个月向被审单位下达“任期届满经济责任审计通知书”,组织部门坚持“先审计后离任”的原则,做到不审计、不离任、不重用,参考审计结果,再决定人事去留[1] 。
    2.被审计主要负责人及其所在单位的基本情况。被审单位的人员定额、隶属关系、离任干部任职时间、任职期内主要经济指标、经济责任完成情况。审计机关有权要求被审计主要负责人及其所在单位和有关单位提供下列资料:
    (1)财政收支、财务收支相关资料;
    (2)工作目标(计划)、工作总结、会议记录、会议纪要、合同协议、考核检查结果、业务档案等业务资料;
    (3)被审计主要负责人提供的履行经济责任情况报告;
    (4)与被审计主要负责人履行经济责任有关的其他资料。
    3.审计方法。除了审计中常用的审阅法、核对法、盘存法、调节法、复算法、顺查法和详查法这七种方法外,还可以结合经济责任审计的特点采用干部考核材料、纪检部门的鉴定材料,被审计人员主要业绩,采用民意测评法、个别座谈法、公示咨询法、走访调查法、重要关联业务及资金调查法等。民意测评法是常用的方法。采用民意测评法,要按评定的要素,将被审计人员测评内容界定为五个方面,即设立政治思想素质、道德品质、民主作风、团结合作、廉洁自律5项指标,采用百分制,分别按权重 (好、中、差)制定各项指标的分数,依据参加测评总人数求出比例,计算汇总测评的总成绩,待总成绩出来后,再按照分数划分为五个档次:90分以上为优;80—90分为良;70—80为较好;60—70为一般;60分以下为差。民意测评后还要和被审计单位有关人员个别谈话,了解和掌握将离任领导在原单位的工作情况和存在的问题,客观地评价被审计人员。在实际工作中,不能机械地单独运用哪一种方法,而应采用多种方法有机地结合。
    4.审计内容
    (1)对行政企事业单位财务的审计。主要是查看财务管理、内部控制制度是否健全、有效,各项开支是否按规定程序和权限报告审批;会计报表、账簿、凭证等会计资料是否真实、合法;往来款项是否真实、合法;领导干部所在部门、单位预算执行情况和决算或者财务收支计划的执行情况和决算是否合规;预算外资金的收入、支出和管理情况;专项基金的管理和使用情况;国有资产管理、使用及保值增值情况;财政收支、财务收支的内部控制及其执行情况;其他需要审计的事项[2]。
    (2) 对行政企事业单位领导个人的审计。查清领导干部任职期间财政收支、财务收支工作目标完成情况,所在部门、单位的重要管理制度及执行情况;在任期间落实党风廉政建设责任制情况以及遵守国家财经法规情况等。分清领导干部对本部门、本单位财政、财务收支不真实,资金使用效益差以及弄虚作假、骗取荣誉和蓄意编制虚假会计信息等重大问题应当负有的责任[2];核实领导干部及企业有无违反国家财经法纪,以权谋私,贪污、挪用、私分公款,转移国家资财,行贿受贿和挥霍浪费等行为;查清领导干部个人在财政、财务收支中有无侵占国家资产,有无长期挂账和资金被其他单位或领导个人占用问题;有无利用往来账户隐瞒收入、套取现金滥发钱物和违反规定对外投资、私自借贷资金等问题;有无个人违反决策程序或决策造成重大损失情况;需要反映的其他情况。
    (3)经济责任执行情况。按行政企事业单位下达的年度“经济责任制”的考核项目指标,逐项核查指标完成情况;财务会计法规执行情况;审查全部政府性资金相关管理制度政策建立健全和执行情况,评价行政企事业单位领导依法行政、贯彻执行上级方针政策和科学管理情况;结合行政企事业单位情况,检查是否坚持民主理财,重大公益性支出是否经过集体研究决定。
    5. 审计查出的事实
    (1)核实述职报告中经济责任内容。根据被审单位有关业务部门提供的资料,核实各项经济数据的真实性和可靠性。
    (2)分析任期目标中各项经济指标的完成情况。首先对完成任期目标总体数据进行分析比较,然后通过对任期内各年度的经济报表进行统计、汇总,从而作出总体评价。
    (3)对在经济管理方面存在的问题分析。应当客观描述审计事项的结果,反映被审计主要负责人任职期间的工作业绩、问题,分析列举被审计主要负责人任职期间所采取的有关重大措施,并评估被审计主要负责人所采取措施的影响程度。
    6.审计评价。重点强调对领导干部任期经济责任的评价事项,因为这部分内容,被审计单位和离任人是比较敏感的,也是审计成果的综合体现,所以必须引起审计人员的高度重视。第一,评价的范围要明确。只局限在经济责任范畴,这也是防范审计风险的关键所在。第二,评价要客观。一切从实际出发,以有关的法规为准绳,以事实为依据,实事求是地作出评价。第三,评价不宜过长,用词要得体,注意用数字指标对比评价。具体可以选择下列指标:
    (1)财务活动的真实性、合法性的指标。 财务活动的真实、合法是企业领导人员及行政企事业单位领导干部的基本经济责任, 是评价他们履行经济责任情况所依赖的一系列指标的前提。在审计评价领导干部的这项责任时, 应使用数据差错率、违纪违规金额比率两个指标[3]。
    (2)内部控制制度评价指标。内部控制制度的建立与有效执行是经济管理活动的核心环节, 因此, 通过考核内部控制的健全率与有效率, 可以在很大程度上反映领导干部经济管理工作的科学性, 从而实现经济责任审计的拓展目标。选择参考指标是内部控制制度健全率和内部控制制度有效执行率两个指标。
    (3)重大经济决策的评价指标。重大经济决策的内容主要是指建设项目、招商引资、对外投资、土地出让、大宗物资采购、大额资金分配、产权制度改革以及国有资产处置等方面的决策。对重大投资决策评价应设置重大投资决策违规率和重大投资决策损失率两个指标。
    (4)执行财经法纪和个人廉洁自律的评价指标。对领导干部个人廉洁自律的评价, 主要审计评价领导干部个人有无违反干部廉洁自律有关规定的行为, 违反规定决策、使用、占有资金的数额及其影响程度如何。评价时,设置个人违规资金比率。计算公式:个人违规资金比率= (个人违规资金÷审计资金总额)×100%,从反向来评价领导干部廉洁自律执行的情况[3]。个人违规资金比率是一个逆向指标,该指标数值越低越好。
    7. 审计查出事实的责任界定。审计报告中的责任界定,是指审计机关依照法律法规和国家其他有关规定,以及审计机关认可的被审计主要负责人所在单位的内部管理规定,对被审计主要负责人担任特定职务期间不履行或者不正确履行经济责任的行为应当承担的责任进行界定,包括对直接责任、主管责任和领导责任的界定。审计中要划清四个界限。即:领导干部任期内和任期外经济责任界限;集体决策和个人决策的界限;直接责任和主管责任的界限;主观原因和客观原因的界限。审计机关在经济责任审计过程中,发现被审计主要负责人所在单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为的,有权依照审计法及其实施条例的有关规定进行处理、处罚。
    主要负责人对其任职期间履行经济责任过程中的下列行为应当承担的责任:
    (1)直接违反法律法规和国家其他有关规定、单位内部管理规定的行为;
    (2)授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规和国家其他有关规定、单位内部管理规定的行为;
    (2)失职、渎职行为;
    (4)其他应当承担直接责任的行为[4]。
    8. 审计建议。根据实际被审计人员情况决定是否提供,它不是强制性的。
    四、经济责任审计工作应注意的事项
    1、坚持客观、公正和实事求是原则;
    2、撰写审计报告语言要简洁明了,态度、观点要明确,切忌含糊其辞、模棱两可;
    3、审计意见要中肯,建议要切实可行;
    4、审计人员要严守纪律,讲究工作方法、注重工作效率,要为被审计单位、个人保守秘密;
    5、要注意廉洁,维护审计人员的应有形象。
    参考文献:
    [1] 施  慧  当前领导干部经济责任审计存在的困扰[J] 湖南税务高等专科学校学报2005.4 (26—27)  
    [2] 闻秋月 对领导干部任期“经济责任”审计的思考[J]  天中学刊2003.1
    [3] 张英福 马丽莹  领导干部经济责任审计评价通用指标体系的构建[J] 会计之友 2008.3(42—43)
    [4] 经济责任审计条例(征求意见稿)
    


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