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规范从业行为 规避审计风险——写在《行政复议法》颁布十周年之际
周雪文(江苏省吴江市审计局)
 
【时间:2009年10月12日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    国家审计从业行为是一种行政执法行为。我们在为《行政复议法》深入实施,法治政府不断推进感到高兴的同时,也看到行政执法的责任和风险也在不断凸现。在《行政复议法》颁布十周年之际,笔者就国家审计从业行为中与《行政复议法》相关的四个方面的现实问题发表一些感言,以期得到同行与专家的进一步指教。
    一、 规范审计行政行为
    审计执法程序是指审计机关实施审计执法行为所应遵循的方式、步骤、时间和顺序,审计执法程序最重要的原则和特征是程序法定。《审计法》对审计执法规定了五条法定程序,在时间上明确规定了审计行为各个步骤的时限及相互承接的程序,在空间上规定了审计方式、审计取证方法、听证制度、审计结论下达方式及对有关部门的协调关系等。严格履行审计执法程序是审计行政行为合法性的基础和保证。
    《行政复议法》颁布实施以后,行政机关的执法质量受到了考验,对于审计机关来说,审计质量是审计工作的生命线,随着审计的透明度及执法力度的加大,相应的审计风险也在加大,审计机关、审计人员只有严格按照法定程序开展审计工作,才能在充分发挥审计威慑作用的同时,降低审计风险,提高审计效率,保证审计质量。
    二、行使法定范围的职权
    审计监督权作为一项国家行政权,有其法定职权范围。《审计法》第三条规定:“审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行评价,在法定职权范围内作出审计决定。” 审计决定是审计机关对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为进行处理、处罚的具有强制性的具体行政行为。审计机关在法定职权范围内作出审计决定,包含三层含义:一是在法律、行政法规规定的审计监督范围内实施审计监督是审计作出审计决定的前提。有关审计监督范围,《审计法》作出了具体的规定。二是审计机关只对违反国家财政收支、财务收支规定的行为作出审计决定。三是审计机关作出审计处理、处罚的种类,应当符合《审计法》和《审计法实施条例》及其他法律、法规明确规定审计机关有权作出的处理、处罚种类范围。任何超出审计监督范围、超出财政收支、财务收支范围的事项,审计机关无权作出审计决定;超出法律法规规定的审计机关有权作出处理、处罚的种类范围,就超出了审计机关的法定职权范围。
    三、获取客观相关合法的证据
    证据是行政执法人员取得的用于说明事实真相,形成执法结论的证明性材料,是行政机关作出处理处罚的依据和基础,同时,它也是进行行政复议和行政诉讼的重要依据。对于审计机关来说,审计取得的证据通常是指审计机关按照国家的法律法规对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为依法作出处理、处罚的依据。此外,对严重违法违规的问题,一旦移送司法机关或者有关部门处理,该审计证据经司法机关或者有关部门审查认定后,还可以成为司法证据或有关部门定案的证据。可见取得可靠的、证明力强的证据是保证审计执法质量的重要环节。
    行政复议机关审查复议案件、作出行政复议决定,都是以事实为依据,所谓“事实”,是指合法证据能够证明了的事实。根据《行政复议法》、《审计机关审计复议的规定》,在审计复议案件中作为被申请人的审计机关承担举证责任。因此,审计具体行政行为认定的事实、取得的证据在审计复议中起着举足轻重的作用。只有审计认定的事实清楚、取得的证据确凿,才具有证明力,这就要求审计证据必须同时符合客观性、相关性和合法性的要求。
    一是客观性、相关性。证据必须是客观存在的事实材料,证据的客观性越强证明力越强。任何个人想象、推测或臆造的情况都不能成为证据。客观存在的事实材料也并非都可以作为行政执法结论和进行处理处罚的证据,证据必须与审计事项之间有内在的、实质性联系,任何与审计事项没有关联的材料不能作为审计证据。
    二是合法性。即证据的种类符合法律规定,证据的取得依照法定程序。按照有关规定,合法的证据形式有六种:书面证据、实物证据、视听证据或电子数据、口头证据、鉴定和勘验证据及其他证据。依法定程序取得证据包含两个方面:一是取证人员是法定人员即审计机关有执法证的审计人员;二是根据法律规定采取合法的程序和方式获取。
    四、在定性准确的前提下,引用适当的法律法规
    适用依据准确是具体行政行为得以成立的首要前提,因此,在行政复议中,作为被申请人的审计机关必须提供证据证明其作出具体行政行为所适用的法律、行政法规、行政规章以及有关规范性文件是正确的。如果在审计处理处罚中定性不准或引用法律法规不当,在行政复议中就会承担审计具体行政行为被复议撤销或变更的法律后果。
    为了使审计处理处罚定性准确、引用法律法规适当规范,审计机关除了要求审计人员熟悉、掌握和更新与当前审计项目相关的法律法规知识外,还专门制定《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》,要求审计机关的每个审计项目实行三级复核制度,尽管每一级复核时有着不同的侧重点,但都要对适用法律是否正确发表意见。
    总之,行政执法人员要不断提高依法行政的能力和水平,按照法定权限和程序行使权力、履行职责,真正做到“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”,为能真正实现法治政府的建设目标而努力。






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