中国审计发展探微
庞德玉（江苏省东海县审计局）
“宰夫”是我国审计事业发展的滥觞，《周礼》称：“宰夫考其出入，而定刑赏”。现代意义上的审计则是由专职机构和人员，依法对被审计单位的财政、财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查，评价经济责任，用以维护财经法纪，改进经营管理，提高经济效益，促进宏观调控的独立性经济监督活动。它由最初的帐面审计、防弊纠错发展到今天的报表审计、效益审计，期间经历了漫长的演变进化过程，随着市场经济的迅猛发展，审计的社会功能越来越强大、经济效用越来越明显。这从审计概念的变化中就可见一斑。审计具有经济监督、经济鉴证、经济评价三大职能。审计对于社会公共资源的合理使用、经济运行的良性发展有着不可替代的保障作用，历来为西方发达国家所倚重。有关审计发展战略理论研究如雨后春笋般蓬勃开展,如何优化审计资源配置、加大审计效果转化、服务社会经济建设，仁者见仁、智者见智。笔者身处审计基层，仅从自身工作实践上谈谈个人理解感受：审计发展须从以下五个方面入手。
第一：追求审计发展要大力治理审计环境。审计环境是审计发展的第一要素，审计发展离不开审计环境, 离开审计内外部环境奢谈发展审计是唯心的、不现实的。审计环境是指对审计业务活动产生影响作用的内外各种条件的统称。外部环境包括生产力发展水平和状况、生产关系分配制度、法律法规社会政治体制、传统文化思维模式、关联利益集团活动等因素；内部环境包括审计人员的价值观念、是非标准、职业道德、学识水平、审计具体工作的程序与方法、内容及技术支撑等因素。审计环境是审计赖以生存和发展土壤，是最基本、最必需的条件。审计内外部环境优劣很大程度上制约着审计发展的方向，进而影响到审计整体目标的实现。目前我国审计环境现况不容乐观：我国尚处于社会主义初级阶段，市场经济尚不繁荣，计划经济的影响还随处存在，经济底子薄弱成了束缚审计发展的最大障碍。这在短时间难以得到根本改观，只能在加快市场经济建设步伐，扩大经济总量的同时，实行倾斜政策，对审计硬件建设加大投入力度,夯实开展审计工作的经济基础。另外审计作为一种特殊的经济监督形式，属于上层建筑范畴，需要国家法律制度予以充分保证，尤其在国家审计中被审计单位多为与审计部门平行并列的权力机关、强势群体，没有国家政治上关注支持，审计将很难开展工作，传统的二千多年的封建权力思想还在作祟，在一部分人眼里履行国家法定职责正常开展的审计监督与服务被视为“找茬”、“作对”。明里一套、暗里一套，阳奉阴违甚至公然与审计部门“掰腕较劲”、“比权量力”。虽然这只是极少数，但影响绝不能低估。审计的权威面临着挑战，审计的公信力有进一步流失的危险。国家也意识到这一点，2006年修定的《审计法》，对审计部门、被审计单位的职责、权限都作了明确归属界定，健立健全审计内外部监督机制。对可采取的审计监督手段、实施的具体审计行为都做了刚性规定，强化权力运行的规范与制约的同时，对被审计单位不服审计决定尚可寻求的“救济”途径也做了指导说明。“权力与义务对等，监督与服务并重。”的立法精神表现得淋漓尽致。新《审计法》是我国民主法制建设上值得浓笔重彩、大书特书的一笔，对审计事业的发展具有里程碑式的深远影响。国家在政治上大力扶持、推行优先发展审计战略是国家强化经济管理、加强权力监督的需要，是对审计艰辛工作的肯定，是对全体审计人员的最好回报。但是我们理应清醒地看到，治理审计环境、形成人人向审的工作氛围非朝夕之功、一蹴而就。这里面有体制上的缺陷原因，牵扯到方方面面的利益，只能综合平衡、徐图改进。国家审计目前采取的是双重领导，既纳入本级政府序列、是本级政府的职能部门、受本级政府的领导，又受上级审计部门的领导，国家法律虽然规定审计部门应向本级人大提交审计工作报告，但在之前，审计报告应先征得本级政府领导的批准才能报出，也就是说人大已滞后一步。在当前民主与法制还不很健全、利益均沾的小集团势力还有市场、“官官相护”时有发生的情况下，审计报告披露的经济信息就打折，审计评价很难忠实地反映审计部门的宗旨与意向。审计的的独立性得不到有效保证，审计的真实性就值得怀疑。“自审自”的内部审计很难达到客观公正，而人民群众对审计的期望居高不下,他们有知情权,他们想通过审计表达对国事的关心、传递精神上诉求。审计在夹缝中求生存，境遇尴尬、地位谦卑。笔者以为将审计地位再“拔高”，纳入人大管理、实行自上而下的单一的垂直领导，不失为一项明智选择。放眼全球，讲究权力监督、公开公正的立法型审计大行其道，代表了时代潮流，行政型审计向立法型审计过渡是审计发展的必由之路。
第二：正确对待审计监督与权力制衡。强化对权力的监督和制约、遏止贪污腐败是党和人民对国家审计工作要求的底线，也是推动我国政治文明建设的必然举措。依法进行经济监督这是审计的基本职能，审计监督与其他监督诸如财政监督、税务监督、工商监督有着本质区别，其他监督多为自上而下监督，要么是内部管理需要（自我经济检察），要么是权力运作使然（对特定人群经济执法）。其他部门的监督是从属于专业经济管理需要而产生的，权力的行使者和拥有者合二为一，是一种垄断型监督。而国家审计是一种受权力部门委托的外部审计,与被审计单位同处平行并列地位，是由专职机构、专业人员进行的独立性审计，审计结果向人大负责，以权制权、地位超脱是其最大特征。审计的职责权限由我国宪法和《审计法》规定，对权力的监督和制约就有了法律依据,法制化、专业化、独立化是审计监督与其他经济监督的本质区别。只有审计监督才能算真正意义上的干脆彻底的经济监督。画家英韬讽刺独裁者：“什么叫民主，我说了算。” 没有监督的权力就容易滋生腐败。我国实行的是人民代表大会制度，一切全力属于人民，它必然要求包括经济职权在内的所有公共资源的利用都要纳入人民监督之下，其中税收执行权、资金使用权、财产处置权、政策制定权倍受瞩目。为防止权力商品化、权力私有化，必须加以监督。代表人民行使经济监督、权力制衡的审计机关就应运产生了。它拥有一套完备的业务理论体系、严格缜密的审计工作程序、强大有力的法律后台支撑，使审计公正、客观地履行经济监督职能就有了可能。国家审计作为专司经济监督的强力机关通过审计检查权的的行使揭露权力运作上的违规问题;通过审计建议权提出处理措施和改进意见; 通过审计结果报告权和审计结果公布权使得主管单位、所有者知悉官员业绩，作为人事任免的依据。阳光化操作，还政于民，让一切经济上的腐败行为无所遁形，震慑权力人,慎用手中权力，善待公共资源，降低享受成本、提高资金使用效益。这就是审计监督与权力制衡的应有结果。
第三：理顺审计监督与服务的关系。审计监督的终极目的是为发展国民经济服务，尽管审计的职能是监督，但不能为监督而监督，监督充其量只是一种行政手段，为经济建设服务才是根本目的。在监督之中处处体现服务功能，将监督向更高层次的服务发展，这是发展审计工作的基本要求。没有服务的监督是有缺陷的，没有监督的服务是放任自流。审计监督与审计服务的关系是一个事物的两个方面，在监督中服务，在服务中监督，是监督与服务的高度统一，相辅相成、不能割裂。审计人员可以利用自身的专家理财优势，在审计监督中帮助被审计单位查摆管理上的存在问题，针对薄弱环节，提出改进建议，提高资金使用效益。制止挥霍浪费、维护国家财经秩序、促进廉政事业发展、保障国民经济良性运行，这就是审计服务经济建设的体现。
“审计免疫系统”功能学说的最新问世，凝聚着以审计长刘家义为首的全体审计人的智慧结晶，是一种高屋建瓴，规划审计未来发展方向的战略设想，免疫吧就是先打针预防，防止病毒侵害健康的肌体，是一种形象的说法，审计提前介入，关口前移，防患于未然。以审计预防为主，以审计监督为辅。对审计职能重新定位，突破了传统的以审计监督为主的窠臼，意味着审计工作方式开始转向体制和机制方面的探索。
第四：强化审计人才队伍建设和审计文化教育。审计文化是在审计实践中形成的具有职业特点的认知理念、工作技艺、思想风格、行为准则以及成文的相关规章制度。是前人工作经验的积累和总结，是一种系统化的理论，是一笔不可多得的精神财富，对我们审计工作有强大的借鉴指导意义。光有审计文化还不行，审计工作终究要靠人来完成，还得用先进的审计文化武装头脑，审计工作是一项专业性极强、技术含量极高的复杂的综合管理工作，它要求审计人员必须具备一定的工作技能和与之匹配的专业知识，需要不断地学习“充电”，加速知识更新，在发展中提高，审计人才队伍建设和审计文化教育是发展审计事业的着眼点。迅速建立一支适应时代要求的高素质的审计队伍对于开展审计工作来说至关重要。近来，为了提升审计工作质量，加大审计社会效果转化，实现审计跨越式发展，审计署计增强了“ 人、法、技”建设力度，推广计算机“AO”审计，注重同国际接轨，学习西方先进审计理论，构筑多途径、全方位的立体学习教育体系。发展审计事业取得了不俗的成绩，但离社会要求还有不小距离。笔者以为，建设面向未来、具有中国特色的审计队伍和审计文化格局，必须从以下几个方面抓起：一是以“德育”教育为中心，以“三个代表”为指导，以“八荣八耻”为标尺，恪守客观、公正的审计原则，坚持真理、敢于碰硬。二是把审计人才队伍建设和审计文化教育当作一项综合工程，全员参与、长抓不懈。三是审计人才队伍建设和审计文化教育要有科学性、前瞻性、建设性、示范性，要在融汇中西先进审计文化元素基础上有所突破创新。四是致力于全面提升审计工作质量，审计工作质量代表审计的尊严和力量，是审计人的生命线。牢固树立以审计质量谋发展，以审计真实性求生存的创业理念，以效益审计为方向，探索发展审计的一般规律。五是坚持“民本审计观”思想，以人为本, 强调人的主观能动性,尊重民心、民意，以人民群众的是非取舍为准绳，从群众中来，到群众中去。
第五：有位应有为，在大力发展审计事业中应充分发挥审计在构建社会主义和谐社会中的作用，审计只有准确积极地履行国家赋予的监督职能，反腐倡廉、激浊扬清，做出一番成绩，才能取信于民，赢得发展的空间。和谐社会包括人与自然的和谐、人与社会的和谐。少数不法分子，利用党和人民给予的权力以权谋私、贪污腐化、渔肉百姓、粗暴执法，影响社会安定团结，成为构建社会主义和谐社会的毒瘤，许多弱势群体敢怒不敢言，更助长了他们嚣张气焰，审计机关在立项时应关注这些执政管理部门、加强调查了解、走群众路线。有的放矢行使审计检查权，深刻揭露违法犯罪事实，该处理的处理，该移交的移交，绝不姑息养奸。情为民所系、权为民所用、利为民所谋这是审计的权力观、利益观所在，为构建社会主义和谐社会倾力服务这是发展审计坚定不移的主题。
“即令仙槎绝浩海，何愁彩翼阻迷津。”相信：沐浴着经济体制、政治体制改革的春风，乘着树立科学发展观、社会主义荣辱观的大潮，在社会各阶层齐抓共管、通力协作下审计这艘巨轮必将劈波斩浪驶向光辉灿烂的彼岸。
第一：追求审计发展要大力治理审计环境。审计环境是审计发展的第一要素，审计发展离不开审计环境, 离开审计内外部环境奢谈发展审计是唯心的、不现实的。审计环境是指对审计业务活动产生影响作用的内外各种条件的统称。外部环境包括生产力发展水平和状况、生产关系分配制度、法律法规社会政治体制、传统文化思维模式、关联利益集团活动等因素；内部环境包括审计人员的价值观念、是非标准、职业道德、学识水平、审计具体工作的程序与方法、内容及技术支撑等因素。审计环境是审计赖以生存和发展土壤，是最基本、最必需的条件。审计内外部环境优劣很大程度上制约着审计发展的方向，进而影响到审计整体目标的实现。目前我国审计环境现况不容乐观：我国尚处于社会主义初级阶段，市场经济尚不繁荣，计划经济的影响还随处存在，经济底子薄弱成了束缚审计发展的最大障碍。这在短时间难以得到根本改观，只能在加快市场经济建设步伐，扩大经济总量的同时，实行倾斜政策，对审计硬件建设加大投入力度,夯实开展审计工作的经济基础。另外审计作为一种特殊的经济监督形式，属于上层建筑范畴，需要国家法律制度予以充分保证，尤其在国家审计中被审计单位多为与审计部门平行并列的权力机关、强势群体，没有国家政治上关注支持，审计将很难开展工作，传统的二千多年的封建权力思想还在作祟，在一部分人眼里履行国家法定职责正常开展的审计监督与服务被视为“找茬”、“作对”。明里一套、暗里一套，阳奉阴违甚至公然与审计部门“掰腕较劲”、“比权量力”。虽然这只是极少数，但影响绝不能低估。审计的权威面临着挑战，审计的公信力有进一步流失的危险。国家也意识到这一点，2006年修定的《审计法》，对审计部门、被审计单位的职责、权限都作了明确归属界定，健立健全审计内外部监督机制。对可采取的审计监督手段、实施的具体审计行为都做了刚性规定，强化权力运行的规范与制约的同时，对被审计单位不服审计决定尚可寻求的“救济”途径也做了指导说明。“权力与义务对等，监督与服务并重。”的立法精神表现得淋漓尽致。新《审计法》是我国民主法制建设上值得浓笔重彩、大书特书的一笔，对审计事业的发展具有里程碑式的深远影响。国家在政治上大力扶持、推行优先发展审计战略是国家强化经济管理、加强权力监督的需要，是对审计艰辛工作的肯定，是对全体审计人员的最好回报。但是我们理应清醒地看到，治理审计环境、形成人人向审的工作氛围非朝夕之功、一蹴而就。这里面有体制上的缺陷原因，牵扯到方方面面的利益，只能综合平衡、徐图改进。国家审计目前采取的是双重领导，既纳入本级政府序列、是本级政府的职能部门、受本级政府的领导，又受上级审计部门的领导，国家法律虽然规定审计部门应向本级人大提交审计工作报告，但在之前，审计报告应先征得本级政府领导的批准才能报出，也就是说人大已滞后一步。在当前民主与法制还不很健全、利益均沾的小集团势力还有市场、“官官相护”时有发生的情况下，审计报告披露的经济信息就打折，审计评价很难忠实地反映审计部门的宗旨与意向。审计的的独立性得不到有效保证，审计的真实性就值得怀疑。“自审自”的内部审计很难达到客观公正，而人民群众对审计的期望居高不下,他们有知情权,他们想通过审计表达对国事的关心、传递精神上诉求。审计在夹缝中求生存，境遇尴尬、地位谦卑。笔者以为将审计地位再“拔高”，纳入人大管理、实行自上而下的单一的垂直领导，不失为一项明智选择。放眼全球，讲究权力监督、公开公正的立法型审计大行其道，代表了时代潮流，行政型审计向立法型审计过渡是审计发展的必由之路。
第二：正确对待审计监督与权力制衡。强化对权力的监督和制约、遏止贪污腐败是党和人民对国家审计工作要求的底线，也是推动我国政治文明建设的必然举措。依法进行经济监督这是审计的基本职能，审计监督与其他监督诸如财政监督、税务监督、工商监督有着本质区别，其他监督多为自上而下监督，要么是内部管理需要（自我经济检察），要么是权力运作使然（对特定人群经济执法）。其他部门的监督是从属于专业经济管理需要而产生的，权力的行使者和拥有者合二为一，是一种垄断型监督。而国家审计是一种受权力部门委托的外部审计,与被审计单位同处平行并列地位，是由专职机构、专业人员进行的独立性审计，审计结果向人大负责，以权制权、地位超脱是其最大特征。审计的职责权限由我国宪法和《审计法》规定，对权力的监督和制约就有了法律依据,法制化、专业化、独立化是审计监督与其他经济监督的本质区别。只有审计监督才能算真正意义上的干脆彻底的经济监督。画家英韬讽刺独裁者：“什么叫民主，我说了算。” 没有监督的权力就容易滋生腐败。我国实行的是人民代表大会制度，一切全力属于人民，它必然要求包括经济职权在内的所有公共资源的利用都要纳入人民监督之下，其中税收执行权、资金使用权、财产处置权、政策制定权倍受瞩目。为防止权力商品化、权力私有化，必须加以监督。代表人民行使经济监督、权力制衡的审计机关就应运产生了。它拥有一套完备的业务理论体系、严格缜密的审计工作程序、强大有力的法律后台支撑，使审计公正、客观地履行经济监督职能就有了可能。国家审计作为专司经济监督的强力机关通过审计检查权的的行使揭露权力运作上的违规问题;通过审计建议权提出处理措施和改进意见; 通过审计结果报告权和审计结果公布权使得主管单位、所有者知悉官员业绩，作为人事任免的依据。阳光化操作，还政于民，让一切经济上的腐败行为无所遁形，震慑权力人,慎用手中权力，善待公共资源，降低享受成本、提高资金使用效益。这就是审计监督与权力制衡的应有结果。
第三：理顺审计监督与服务的关系。审计监督的终极目的是为发展国民经济服务，尽管审计的职能是监督，但不能为监督而监督，监督充其量只是一种行政手段，为经济建设服务才是根本目的。在监督之中处处体现服务功能，将监督向更高层次的服务发展，这是发展审计工作的基本要求。没有服务的监督是有缺陷的，没有监督的服务是放任自流。审计监督与审计服务的关系是一个事物的两个方面，在监督中服务，在服务中监督，是监督与服务的高度统一，相辅相成、不能割裂。审计人员可以利用自身的专家理财优势，在审计监督中帮助被审计单位查摆管理上的存在问题，针对薄弱环节，提出改进建议，提高资金使用效益。制止挥霍浪费、维护国家财经秩序、促进廉政事业发展、保障国民经济良性运行，这就是审计服务经济建设的体现。
“审计免疫系统”功能学说的最新问世，凝聚着以审计长刘家义为首的全体审计人的智慧结晶，是一种高屋建瓴，规划审计未来发展方向的战略设想，免疫吧就是先打针预防，防止病毒侵害健康的肌体，是一种形象的说法，审计提前介入，关口前移，防患于未然。以审计预防为主，以审计监督为辅。对审计职能重新定位，突破了传统的以审计监督为主的窠臼，意味着审计工作方式开始转向体制和机制方面的探索。
第四：强化审计人才队伍建设和审计文化教育。审计文化是在审计实践中形成的具有职业特点的认知理念、工作技艺、思想风格、行为准则以及成文的相关规章制度。是前人工作经验的积累和总结，是一种系统化的理论，是一笔不可多得的精神财富，对我们审计工作有强大的借鉴指导意义。光有审计文化还不行，审计工作终究要靠人来完成，还得用先进的审计文化武装头脑，审计工作是一项专业性极强、技术含量极高的复杂的综合管理工作，它要求审计人员必须具备一定的工作技能和与之匹配的专业知识，需要不断地学习“充电”，加速知识更新，在发展中提高，审计人才队伍建设和审计文化教育是发展审计事业的着眼点。迅速建立一支适应时代要求的高素质的审计队伍对于开展审计工作来说至关重要。近来，为了提升审计工作质量，加大审计社会效果转化，实现审计跨越式发展，审计署计增强了“ 人、法、技”建设力度，推广计算机“AO”审计，注重同国际接轨，学习西方先进审计理论，构筑多途径、全方位的立体学习教育体系。发展审计事业取得了不俗的成绩，但离社会要求还有不小距离。笔者以为，建设面向未来、具有中国特色的审计队伍和审计文化格局，必须从以下几个方面抓起：一是以“德育”教育为中心，以“三个代表”为指导，以“八荣八耻”为标尺，恪守客观、公正的审计原则，坚持真理、敢于碰硬。二是把审计人才队伍建设和审计文化教育当作一项综合工程，全员参与、长抓不懈。三是审计人才队伍建设和审计文化教育要有科学性、前瞻性、建设性、示范性，要在融汇中西先进审计文化元素基础上有所突破创新。四是致力于全面提升审计工作质量，审计工作质量代表审计的尊严和力量，是审计人的生命线。牢固树立以审计质量谋发展，以审计真实性求生存的创业理念，以效益审计为方向，探索发展审计的一般规律。五是坚持“民本审计观”思想，以人为本, 强调人的主观能动性,尊重民心、民意，以人民群众的是非取舍为准绳，从群众中来，到群众中去。
第五：有位应有为，在大力发展审计事业中应充分发挥审计在构建社会主义和谐社会中的作用，审计只有准确积极地履行国家赋予的监督职能，反腐倡廉、激浊扬清，做出一番成绩，才能取信于民，赢得发展的空间。和谐社会包括人与自然的和谐、人与社会的和谐。少数不法分子，利用党和人民给予的权力以权谋私、贪污腐化、渔肉百姓、粗暴执法，影响社会安定团结，成为构建社会主义和谐社会的毒瘤，许多弱势群体敢怒不敢言，更助长了他们嚣张气焰，审计机关在立项时应关注这些执政管理部门、加强调查了解、走群众路线。有的放矢行使审计检查权，深刻揭露违法犯罪事实，该处理的处理，该移交的移交，绝不姑息养奸。情为民所系、权为民所用、利为民所谋这是审计的权力观、利益观所在，为构建社会主义和谐社会倾力服务这是发展审计坚定不移的主题。
“即令仙槎绝浩海，何愁彩翼阻迷津。”相信：沐浴着经济体制、政治体制改革的春风，乘着树立科学发展观、社会主义荣辱观的大潮，在社会各阶层齐抓共管、通力协作下审计这艘巨轮必将劈波斩浪驶向光辉灿烂的彼岸。
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