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浅析县级预算执行审计发展趋势
段辉东(重庆市开县审计局)
 
【时间:2009年09月22日】 字号: 【大】 【中】 【小】

    预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职能,是国家审计工作永恒的主题,是审计工作的重中之重,也是审计工作的难点所在。随着我国社会主义市场经济体制下公共财政框架的建立,财政预算体制重大改革必将给审计带来了新的挑战,特别是对发展相对滞后和不平衡的县级预算执行审计的挑战更为严峻。在新时期要有效开展预算执行审计,就必须深入分析预算执行审计的发展趋势。
    一、目标定位渐趋合理
    《审计法》规定审计机关应依法对各级人民政府及其各部门的财政收支真实、合法和效益进行审计监督。《预算法》规定的地方各级政府预算由本级各部门(含直属单位)的预算组成,财政预算包括收入预算和支出预算。因此,监督财政收支真实性、合法性和效益性也就是预算执行审计目标。当前大多数县级审计机关把预算执行审计目标主要定位在预算收入的真实性、合法性上,在审计中,把核实财政收支、摸清家底、揭示问题作为审计具体目标,而对预算编制的主要依据、程序、方法关注不够,对预算支出的结构分析不够,对财政支出的效益性重视不够,较少考虑预算管理和效益性。
    我国绩效预算已于2003年实行,也必将全面推行。绩效预算是目前国际上最先进的预算形式,是一种将投入与成效紧密联系在一起的预算编制系统,与现行预算管理“投入、产出、结果”的模式相反,其过程为“结果、产出、投入”,是以产出为导向,将公共资金的产出即政府活动的绩效指标化,并以此作为编制预算的主要依据。
    随着公共财政体制逐步建立,部门预算、国库集中收支和政府采购制度建立和推行,绩效预算的全面实施,财政收支行为逐步规范,而财政资金使用效益情况如何,是否达到预期的效果,就成了人大、政府特别关注的问题,审计部门就必须围绕财政支出效益做文章,预算执行审计的目标应逐步由财政收入的真实、合法性向财政支出的合理性、效益性转变,这也是审计机关今后预算执行审计发展中的必然选择。
    二、管辖职能渐趋全面
    随着经济社会的发展需要,各种经济活动行为关系愈来愈复杂,行政隶属关系也在不断发生变化,审计对象的属性也随之发生变化,然而受审计体制和审计管辖范围的限制,县级审计机关在“同级审”中,本应纳入预算执行审计范畴的单位而未纳入。这使得县级审计机关无权对中央、市级直管机构和中央、市属企业等单位实施审计监督,而上级审计机关审计面广,无力年年对其进行审计,导致监督对象上的缺位现象和审计内容上的缺失现象,国税入库、提退代征手续、部分资金来源等情况无法进行审计核实,只能抄录被审计单位提供的财政账簿和报表上的一些数字,缺乏审计取证应具备的客观性、完整性。
    《审计法》明确规定同级审中应包括本级财政全部收入和支出,但现实中因受“审计管辖”限制,形成了《审计法》所要求的和实际操作上的矛盾。随着科学发展观的深入贯彻落实和公共财政体制改革的需要,将通过上级审计机关委托县级审计机关对县域内进行生产经营活动的单位、机构进行审计监督,上下审计机关联动加强预算执行审计涉及上级单位、机构的审计监督等方式,强化县域经济活动审计监督职能,实现县级预算执行审计的完整性。
    三、服务监督渐趋联动
    目前,各级审计机关开展预算执行审计,基本上是自行组织和安排,虽然在某些环节上也有统一部署,但上下联动不多,工作相互脱节比较明显。县级审计机关及内部机构之间,尤其与上级审计机关之间不能畅通共享信息,跟踪延查,没能发挥联动效应,形成监督合力,以致无法把有经济业务联系的被审计部门和单位之间的有关资金往来和经济联系查清查透。另外对财政、税务部门的政策调整、运作方式等情况缺乏必要的跟踪了解和信息沟通,对相关信息资料的收集、整理、研究、分析力度不够,对预算执行审计工作的规划和项目的安排等产生了偏离实际、脱离重点等不利影响。
    要切实搞好县级预算执行审计,就必须构筑一张人大、政府及财政、税务部门参与的严密可控的审计监督体系网络,这也是预算执行审计发展的必然趋势。一是各级审计机关将会加强纵向、横向联动,跟踪延查,形成监督合作体系;二是在人大监督、政府领导下,财政、税务部门将会积极转变思想观念,参与接受配合预算执行审计。
    四、项目实施渐趋协调
    从广义的角度讲,预算执行审计的范围比较大,含本级各部门单位,而一般在年初对上一年度预算执行情况进行审计,侧重在财政、税务、国库等部门,确定的延伸审计对象受时间、人员的限制,不可能面太大,否则与平时的审计项目相冲突,且不可能审深审透,故预算执行审计结果报告侧重反映财税部门的问题,其他预算执行单位面上的情况反映不全,不能全面反映预算执行中存在的问题和不足。
    随着绩效预算的深入推行,人大、政府、社会关注的重点将会逐渐转到财政支出的合理性和效益性,作为高层次的经济监督,预算执行审计也将随之将合理性和效益性作为审计监督的重点,而单凭预算执行审计很难评价财政资金效益。加强审计实施项目间的协调,实现有机横向对接能很好地解决这一难题。将行政事业单位财政财务收支审计、经济责任审计、专项资金审计、建设项目审计列入预算执行审计的范围,将部门预算编制审计内容结合到专业审计之中,在专业审计过程中,进行部门预算执行审计,又将上级审计机关对县财政决算审计和县委书记、县长的经济责任审计相结合,既实现资源共享,避免不必要的重复检查,一定程度解决审计人力资源相对不足的难题,提高审计工作效率,又能通过“上审下”加大跟踪问效问责力度,可促进“同级审”作用的,发挥充分发现财政预算执行中存在的问题,强化预算执行审计监督。
    五、后期整改渐趋到位
    近年来,县级预算执行审计工作年年发现预算执行中普遍存在着预算收支不实、预算往来不清、专项资金被挤占挪用、预算编制及执行不规范和会计基础工作薄弱等突出问题。但由于上述问题产生的原因复杂,加之县级审计机关在本级人民政府领导下开展工作、经费保障依赖于本级财政供给等因素影响,以至于审计查出力度减弱,导致这些问题“屡查”而“屡犯”。
    党的十七大报告已明确提出要“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、养分岗位的监督,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。随着科学发展观学习实践活动和财政体制改革的深入,社会纳税人和各级人大及政府机构对财政资金效益的关注度日益提高,财政预算执行监督必然会不断加强,审计整改到位率必然会大大提高。县人大常委会可以参加预算执行审计审前研讨会、审中碰头会、审后座谈会,强化前移预算监督,制定出台审计发现问题整改相关制度,明确责任主体和具体要求,形成长效机制,强力督促审计整改落实;推行年初部门预算听审制和年终部门决算审签制,争取本级政府和人大根据部门预决算审计结果来审定调整各部门的本年预决算拨款数或下年预算拨款数,根据下级财政预决算审计结果审定调整下级政府当年预决算拨款数或下年补助标准、转移支付数等,提高审计威慑力;将审计结果与相关领导考核、任免和财政资金分配、项目争取等挂钩,并以此实行质询、问责,有效减少违纪违规问题的屡查屡犯,有效提高审计整改到位率。
    六、人员素质渐趋专业
    随着新的形势发展,财政改革的不断推进深入,以及计算机审计的广泛运用,对审计人员知识水平以及综合素质的要求越来越高,同时审计力量明显不足,加强财政审计队伍建设、提高综合素质迫在眉睫。财政同级审是一项牵涉面广的工作,随着经济不断发展,预算执行审计必将更为专业化、宽泛化。这就要求审计人员必须有宏观意识、有很高的政治、业务素质,有强烈的事业心和责任感,促使审计人员必须熟悉财政、国税、地税及其他部门涉及预算相关资金流程,具备很高的审计专业技能和相对更高的计算机运用水平。
    七、审计报告渐趋一致
    现行县级财政预算执行审计是采用两个报告制,即向县政府作审计结果报告,受政府委托向县人大常委会作财政预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告。由于县级审计机关是县级政府的组成部门,按照《审计法》规定要对县政府和上级审计机关负责和报告工作,同时人事、经费要受县政府管辖,而预算是政府制定、人大批准、财政部门具体执行的,是政府意志的具体体现。预算执行审计实际是下级监督上级,虽然理直但气不壮,审计报告也必须先报县政府审定通过后才能向人大常委会报告,致使很多审计发现的问题在政府内部消化解决,在提交人大常委会的工作报告上“销声匿迹”,导致很多审计发现问题屡查屡犯,屡禁不止;致使审计机关对预算执行审计的观念逐步淡化,信心动摇,久而久之就缺乏应有的积极性和主动性,而只是匆匆应付。
    随着社会各界法制意识不断增强,社会监督也不断强化,人大将会在预算执行中谋求更多地话语权,主动前移监督关口,积极参与预算执行审计方案的实施制定,促使加强关注热点的审计力度;参加审前研讨会、审中碰头会、审后座谈会,深入了解预算执行存在的问题,以便更好地实施预算监督。这也有力促使预算执行审计两个工作报告必将逐渐趋一致。


       
    
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