“免疫系统论”框架下的财政审计
董凯（审计署驻哈尔滨特派办）
在2008年召开的中国审计学会五届三次理事会上，刘家义审计长全面系统地阐述了国家审计的本质是国家经济社会运行的“免疫系统”。随着经济社会形势的发展，以及财政改革的深入推进，为适应新形势，保障国家财政的安全运行，维护国家经济安全和宏观经济稳定，财政审计必然要实现审计监督重心的转移，不仅要当好“经济卫士”，更要发挥预防和警示作用，当好“保健医生”，以构筑起经济社会运行的“免疫系统”。
一、“免疫系统论”下财政审计的功能
财政审计要发挥“免疫系统”功能，要起到保护、清除、修补功能。
一是维护国家利益和保障国家安全，关注和防范财政风险，加强审计监督，充分发挥“免疫系统”保护功能。财政审计不仅要关注于财政资金管理使用情况，更要进一步增强忧患意识和责任意识，从更高的层面、更广的范围，密切关注财政方面存在的薄弱环节和潜在风险，密切关注经济问题可能引发社会不稳定因素，及时发现苗头性、倾向性问题，及早感受风险，提前发出警报，起到预警作用，切实维护国家经济安全。
二是揭露和查处重大违法违规问题，充分发挥“免疫系统”清除功能。财政审计要及时查处经济工作中的弄虚作假、损失浪费、贪污受贿等问题，严肃揭露和查处违背国家宏观调控政策的问题，制止和纠正有令不行、有禁不止的行为，促进政令畅通，防止造成重大损失浪费，保障政策措施落实的及时性和有效性，以保护经济社会运行的安全健康。
三是提出完善制度和规范管理的建议，推动深化改革，完善宏观调控，充分发挥“免疫系统”修补功能。财政审计不仅要揭露问题，更要对产生这些问题从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从表象到里层，进行深层次分析、揭示和反映，调动积极因素，防止消极因素入侵整个经济社会系统，促进改革体制、健全法治、完善制度、规范机制、强化管理，提高经济社会运行质量和绩效，推动经济社会全面协调可持续发展。
二、“免疫系统论”框架下财政审计的重点内容
（一）加强财政转移支付制度审计
今后应从促进完善公共财政体制的高度，关注以下几方面内容：一是转移支付的目的性。中央专项补助是否用于提供公共产品和服务，是否逐步退出竞争领域。二是政府事权划分。目前，人大对财政预算、决算和政府投资项目的审查制度不十分健全，各级政府设立专项补助项目和审批政府投资项目缺乏严格的科学民主决策程序。我们应该通过审计，分析中央与地方政府、以及各级政府部门之间事权是否重叠交叉，专项资金的设立是否必要，专项资金是否补偿了地方用于具有外溢性的公共项目支出。三是公正性与公平性。我们应该通过调查中央专项补助在全国的分配情况，深入分析，提出政策建议，促进建立科学规范的专项转移支付补助依据和标准，实现公平公正的目标。四是效益性。在以往审计中，对资金分散、多头管理，“撒胡椒面”，影响效益也有所触及。今后应加大这方面的工作力度，不仅关注资金使用效益，还应关注财政政策的执行效果，促进专项资金设立、分配、使用机制的规范，提高财政管理水平。
（二）围绕完善公共财政体制，进一步强化财政预决算审计
加快推进财政管理体制改革，是深化改革，健全制度，有效预防和治理腐败的重要举措之一。一是以推动财政预算管理制度改革为目标，不断深化对财政部门预算执行情况的审计，重点审计预算组织的科学性及合理性，促进建立科学合理的预算管理体系；二是以促进规范部门预算管理为目标，加强部门预算执行审计，重点审计预算编制的真实性、合法性、依法执行预算的严肃性及存在的违纪违规问题；三是通过审计，继续深化“收支两条线”管理改革，促进中央部门编制财政综合预算。要将包括预算外资金在内的各种财政性资金，逐步纳入统一的预算管理。
（三）积极开展地方财政收支审计
通过开展地方财政收支审计，可以促进加强地方财政预算管理，增强基层政府提供公共服务能力，促进地方政府财政职能的转换和财政支出结构的调整。我们可以通过对地方财政收支的审计，评价各级政府由于事权划分不清，“做了多少不该做的事情，该做的事情又有多少没做”，分析财政支出结构，对政府职能“越位”和“缺位”的问题进行评估，促进地方政府转变职能，规范财政支出行为，加大对教育、卫生、环境保护、社会保障等公共管理和服务领域的投入。通过揭示政府财政收支管理中存在的突出问题和薄弱环节，提出加强财政管理、深化财政体制改革的审计建议。
（四）进一步加大对财政体制审计调查
从现行的省以下政府间财政体制看，财权与事权的划分尚未完全理顺，导致了财政体制不规范、财政预算制度流于形式、财政支出透明度低和财政资金投资效益不佳等问题的出现。这就决定了财政审计调查不能拘泥于账面的收支数字，而要拓宽分析问题的视角，跳出财政收支的微观层面，从财政体制的宏观层面进行分析，根据上下级财政之间存在的财权集权趋势与事权分权倾向两大特点，以所调查政府的财政收支活动为中心，从宏观上了解纵向的财权和事权分配关系，掌握所调查政府对上级财政和对下级财政的财政体制、投融资体制等事关财力大局的内容。
三、“免疫系统论”框架下财政审计的方式
一是树立“大财政”审计观念，财政审计要同各专业审计结合起来，发挥宏观调控作用。除应将财政资金，包括政府部门预算、各种专项资金、社会保障和社会公共性建设项目、政府采购等作为审计重点外，还应将那些凡是与财政收支有关的资金纳入审计重点。各专业审计都应确立“大财政”审计的观念，主动围绕财政性资金的合理有效使用来安排各自的审计项目计划，积极实施对与财政收支有关的固定资产投资、科教文卫行政事业支出、农业重点资金投入、专项资金等方面的有效监督。
二是适应形势发展要求，大力推进绩效审计。审计方式上，首先要结合财政财务收支审计来开展财政效益审计，我们应当在真实性合法性审计的基础上有条件地、有选择地逐步开展。把财政财务审计与效益审计有机结合起来，充分发挥审计的总体效用；充分利用计算机审计技术，效益审计中涉及数学模型、统计抽样、大量简单重复计算，都必须运用计算机进行辅助审计，提高审计工作效率和质量。
三是审计关口前移，积极开展全过程跟踪审计。注重财政性资金审计的向前、向后两个延伸，即向前注重财政性资金筹集、管理、分配过程的延伸，向后注重财政性资金流向、用途及效益方面的延伸。其中应特别注重对与公共需求有关的公共性、公益性基础设施项目资金的审计监控，从而促进公共财政资金的足额征集，合理使用，并实现使用效益的最大化。
四是创新审计手段，推广先进审计技术方法。要继续推进计算机审计，重点抓好AO系统的应用，关键要在扩大应用范围、提高应用层次和深度上下功夫。要进一步完善财税审计资料数据库及分析系统，在此基础上，尽快构建上下级财政审计资料信息传递和交互渠道或平台，形成审计成果共享机制；要以财政预算执行审计为突破口，积极推行联网审计，扩大审计覆盖面，提高工作效率。
五是坚持揭示和反映体制、制度、机制、管理等方面的问题，促进深化改革、完善机制、健全制度、强化管理。要在从微观入手深入揭露问题的基础上，用全局的眼光看待和分析问题，找出规律，看清本质，从机制、体制和制度上提出解决问题的对策措施，对审计成果进行深加工、精加工，提高审计成果的层次，督促有关部门和单位完善制度、规范管理、提高绩效，为推动改革、促进发展服务。
一、“免疫系统论”下财政审计的功能
财政审计要发挥“免疫系统”功能，要起到保护、清除、修补功能。
一是维护国家利益和保障国家安全，关注和防范财政风险，加强审计监督，充分发挥“免疫系统”保护功能。财政审计不仅要关注于财政资金管理使用情况，更要进一步增强忧患意识和责任意识，从更高的层面、更广的范围，密切关注财政方面存在的薄弱环节和潜在风险，密切关注经济问题可能引发社会不稳定因素，及时发现苗头性、倾向性问题，及早感受风险，提前发出警报，起到预警作用，切实维护国家经济安全。
二是揭露和查处重大违法违规问题，充分发挥“免疫系统”清除功能。财政审计要及时查处经济工作中的弄虚作假、损失浪费、贪污受贿等问题，严肃揭露和查处违背国家宏观调控政策的问题，制止和纠正有令不行、有禁不止的行为，促进政令畅通，防止造成重大损失浪费，保障政策措施落实的及时性和有效性，以保护经济社会运行的安全健康。
三是提出完善制度和规范管理的建议，推动深化改革，完善宏观调控，充分发挥“免疫系统”修补功能。财政审计不仅要揭露问题，更要对产生这些问题从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从表象到里层，进行深层次分析、揭示和反映，调动积极因素，防止消极因素入侵整个经济社会系统，促进改革体制、健全法治、完善制度、规范机制、强化管理，提高经济社会运行质量和绩效，推动经济社会全面协调可持续发展。
二、“免疫系统论”框架下财政审计的重点内容
（一）加强财政转移支付制度审计
今后应从促进完善公共财政体制的高度，关注以下几方面内容：一是转移支付的目的性。中央专项补助是否用于提供公共产品和服务，是否逐步退出竞争领域。二是政府事权划分。目前，人大对财政预算、决算和政府投资项目的审查制度不十分健全，各级政府设立专项补助项目和审批政府投资项目缺乏严格的科学民主决策程序。我们应该通过审计，分析中央与地方政府、以及各级政府部门之间事权是否重叠交叉，专项资金的设立是否必要，专项资金是否补偿了地方用于具有外溢性的公共项目支出。三是公正性与公平性。我们应该通过调查中央专项补助在全国的分配情况，深入分析，提出政策建议，促进建立科学规范的专项转移支付补助依据和标准，实现公平公正的目标。四是效益性。在以往审计中，对资金分散、多头管理，“撒胡椒面”，影响效益也有所触及。今后应加大这方面的工作力度，不仅关注资金使用效益，还应关注财政政策的执行效果，促进专项资金设立、分配、使用机制的规范，提高财政管理水平。
（二）围绕完善公共财政体制，进一步强化财政预决算审计
加快推进财政管理体制改革，是深化改革，健全制度，有效预防和治理腐败的重要举措之一。一是以推动财政预算管理制度改革为目标，不断深化对财政部门预算执行情况的审计，重点审计预算组织的科学性及合理性，促进建立科学合理的预算管理体系；二是以促进规范部门预算管理为目标，加强部门预算执行审计，重点审计预算编制的真实性、合法性、依法执行预算的严肃性及存在的违纪违规问题；三是通过审计，继续深化“收支两条线”管理改革，促进中央部门编制财政综合预算。要将包括预算外资金在内的各种财政性资金，逐步纳入统一的预算管理。
（三）积极开展地方财政收支审计
通过开展地方财政收支审计，可以促进加强地方财政预算管理，增强基层政府提供公共服务能力，促进地方政府财政职能的转换和财政支出结构的调整。我们可以通过对地方财政收支的审计，评价各级政府由于事权划分不清，“做了多少不该做的事情，该做的事情又有多少没做”，分析财政支出结构，对政府职能“越位”和“缺位”的问题进行评估，促进地方政府转变职能，规范财政支出行为，加大对教育、卫生、环境保护、社会保障等公共管理和服务领域的投入。通过揭示政府财政收支管理中存在的突出问题和薄弱环节，提出加强财政管理、深化财政体制改革的审计建议。
（四）进一步加大对财政体制审计调查
从现行的省以下政府间财政体制看，财权与事权的划分尚未完全理顺，导致了财政体制不规范、财政预算制度流于形式、财政支出透明度低和财政资金投资效益不佳等问题的出现。这就决定了财政审计调查不能拘泥于账面的收支数字，而要拓宽分析问题的视角，跳出财政收支的微观层面，从财政体制的宏观层面进行分析，根据上下级财政之间存在的财权集权趋势与事权分权倾向两大特点，以所调查政府的财政收支活动为中心，从宏观上了解纵向的财权和事权分配关系，掌握所调查政府对上级财政和对下级财政的财政体制、投融资体制等事关财力大局的内容。
三、“免疫系统论”框架下财政审计的方式
一是树立“大财政”审计观念，财政审计要同各专业审计结合起来，发挥宏观调控作用。除应将财政资金，包括政府部门预算、各种专项资金、社会保障和社会公共性建设项目、政府采购等作为审计重点外，还应将那些凡是与财政收支有关的资金纳入审计重点。各专业审计都应确立“大财政”审计的观念，主动围绕财政性资金的合理有效使用来安排各自的审计项目计划，积极实施对与财政收支有关的固定资产投资、科教文卫行政事业支出、农业重点资金投入、专项资金等方面的有效监督。
二是适应形势发展要求，大力推进绩效审计。审计方式上，首先要结合财政财务收支审计来开展财政效益审计，我们应当在真实性合法性审计的基础上有条件地、有选择地逐步开展。把财政财务审计与效益审计有机结合起来，充分发挥审计的总体效用；充分利用计算机审计技术，效益审计中涉及数学模型、统计抽样、大量简单重复计算，都必须运用计算机进行辅助审计，提高审计工作效率和质量。
三是审计关口前移，积极开展全过程跟踪审计。注重财政性资金审计的向前、向后两个延伸，即向前注重财政性资金筹集、管理、分配过程的延伸，向后注重财政性资金流向、用途及效益方面的延伸。其中应特别注重对与公共需求有关的公共性、公益性基础设施项目资金的审计监控，从而促进公共财政资金的足额征集，合理使用，并实现使用效益的最大化。
四是创新审计手段，推广先进审计技术方法。要继续推进计算机审计，重点抓好AO系统的应用，关键要在扩大应用范围、提高应用层次和深度上下功夫。要进一步完善财税审计资料数据库及分析系统，在此基础上，尽快构建上下级财政审计资料信息传递和交互渠道或平台，形成审计成果共享机制；要以财政预算执行审计为突破口，积极推行联网审计，扩大审计覆盖面，提高工作效率。
五是坚持揭示和反映体制、制度、机制、管理等方面的问题，促进深化改革、完善机制、健全制度、强化管理。要在从微观入手深入揭露问题的基础上，用全局的眼光看待和分析问题，找出规律，看清本质，从机制、体制和制度上提出解决问题的对策措施，对审计成果进行深加工、精加工，提高审计成果的层次，督促有关部门和单位完善制度、规范管理、提高绩效，为推动改革、促进发展服务。
| 【关闭】 【打印】 |
