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试论政府审计与国家经济安全
陈丽娜(审计署重庆办)
 
【时间:2009年09月17日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    我国政府审计制度是改革开放中建立逐步发展起来的。20多年来,审计围绕每个时期的经济工作中心,紧贴国家重大方针、政策,突出对重点行业、重点领域、重点部门和重点资金的审计,加大对重大违法违规问题和经济犯罪案件线索的查处力度,为防止国有资产流失,提高资金使用效益,维护国家经济安全和人民群众利益作出了重要贡献。本文试从以下几个方面探讨政府审计与国家经济安全。

    一、政府审计与国家经济安全的关系

    (一)两者的含义及特点。
    国家经济安全是指一国的国民经济发展和经济实力处于不受根本威胁的状态。从范围上讲,它包括两个方面,一是指国内经济安全,即一国经济处于稳定、均衡和持续发展的正常状态;二是指国际经济安全,即一国经济发展所依赖的国外资源和市场的稳定与持续,避免供给中断或价格剧烈波动而产生的突然打击,散布于世界各地的市场和投资等商业利益不受威胁。为了达到这种状态,国家既要保护、调节和控制国内市场,又要维护全球化了的民族利益,参与国际经济谈判,实现国际经济合作。从内容上讲,国家经济安全既有积极参与国际经济竞争带来的,如信息安全、金融风险、贸易问题、引进外资与保护民族工业问题等;也有可持续发展中存在的问题,如石油供应、重要矿产资源保障、粮食供应、淡水资源保障等;又有体制层面上存在的问题,如经济体制转轨时期的就业保障、中央财政调控能力等。可见,国家经济安全具有独立性、防卫性、稳固性、持续性、关联性等多重特点。 

    政府审计,也称国家审计,1989年全国审计基础理论研讨会对审计下的定义是:“审计是专门机构和人员,依法对被审计单位的财政、财务收支及有关经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查,评价经济责任,用以维护财经法纪,改善经营管理,提高经济效益,促进宏观调控的独立的经济活动”,1995年全国审计定义研讨会提出的简明审计定义为:“审计是独立检查会计帐目,监督财政、财务收支真实合法、效审计的益的行为”。从政府审计的目标、本质等方面看,政府审计具有独立性、客观性、效益性、建设性、批判性和服务性等多重特点。

    (二)两者的联系。

    《中华人民共和国宪法》第九十一条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门、地方各级政府的财政收支,对国家的行政金融机构和企业事业组织的则务收支,进行审计监督”,《中华人民共和国审计法》在1995年和2006年的修订中将立法的目的规定为:“为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展”,这一规定将政府审计的服务对象直接界定为国家的宏观经济发展。国家审计署刘家义审计长曾指出,现代政府审计作为国家的免疫系统,有责任更早地感受风险,有责任更准确地发现问题,有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御“病害”的建议,有责任在永不停留地抵御一时、一事、单个“病害”的同时,促进其健全机能、改进机制、筑牢防线。政府审计的本质和目标,决定了审计工作的基本职能是维护国家安全特别是国家经济安全,保障国家利益,保护人民利益,促进经济社会全面、协调、可持续发展。

    笔者认为,政府审计与国家经济安全之间是相互依存、互补的关系。主要体现为国家经济安全对政府审计工作的保障和促进关系以及政府审计对国家经济安全的职责关系、监督和预警关系以及服务关系。

     1.国家经济安全为政府审计提供良好的环境。国家经济安全得以有效维护有利于社会的稳定、和谐发展,才能保证和优化政府审计的外部环境,才能促进审计事业的发展,形成良性互动;国家经济安全如得不到保证和维护,必然会导致政府审计环境的恶化,不利于政府审计的可持续发展。

    2.国家经济安全是政府审计工作的职责所在。《中华人民共和国审计法》第一条明确指出,审计法的制定是为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高则政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展。政府审计是国家的经济监督部门,依据《审计法》履行其职责,通过进行事前、事中、事后的监督,发挥其职能作用,为国家经济安全提供了有效防范和保证,为国民经济的有序、健康、平稳发展保驾护航。

    3.政府审计是维护国家经济安全的“监督者”和“防火墙”。政府审计是国家经济安全中监督保证系统的重要组成部分,在国家经济社会运行中发挥了“免疫系统”功能的作用,政府审计机关既是国家的经济监督者,同时也是一支庞大的信息队伍,它所获取的经济信息和其他相关信息来自国民经济第一线的各地区、各部门、各行业和各单位,既有宏观的,也有微观的,并具有真实性和权威性。对这些信息进行系统和综合的分析评价,可以发现经济运行中普遍存在的问题;将这些不同类别的分析研究提供给不同的管理层和决策机构,可以提高决策的正确性,充分发挥监督的力量。政府审计通过经济监督和信息反馈,及时发现和调整偏离目标的行为,及时修正决策的失误,因而,能够跨越部门、行业、领域的利益羁绊,客观地反映国民经济运行中出现的各种异动,前瞻性的反映各种倾向性、苗头性问题。这一预警功能是其他任何部门、机构无法替代的。

    4.政府审计为维护国家经济安全服务。政府审计履行受托责任,对有关经济安全的运行情况进行审计或调查,将结果反馈给相关部门作为政策制定和调整的科学依据,服务于国家宏观经济的制定和实施,同时,反映和促进宏观经济政策制定和实施的经济性、效率性、效果性、可持续性。

    二、政府审计在维护国家经济安全方面的作用及途径

    政府审计对国家经济安全的监督,保障社会主义市场经济的健康稳定发展,负有重大的历史责任。从经济安全的构成因素来看,审计机关维护国家经济安全的作用至少应包括四个方面:一是维护国家资金不被侵蚀,维护则政资金和公共性资金的安全使用、国家资产的安全运营;二是保证国家资金不造成重大损失浪费,防止国有资产流失;三是维护经济运行的质量,化解经济风险和威胁;四是提出加强和改进国家经济安全的建设性意见与建议,防止经济决策信息失真,为维护国家经济安全提供准确、可靠的信息。简言之,政府审计在维护国家经济安全方面具有监督性的约束、预警、反馈作用;建设性的支撑、规范、促进作用;服务性的维护、保障、推动作用。

    政府审计在发挥维护国家经济安全的作用的主要途径是:针对有关国家经济安全政策的制定和执行情况开展审计和专项审计调查;向被审计单位出具审计报告或下达审计决定;依据国家政策法律,惩处贪官污吏,制约和监督经济权利;以审计公告等方式让人民了解经济是否安全,生活是否有保障,协助人民参与经济生活;作为国家经济安全预预警机制的重要一环,向政策制定部门反馈信息、提供意见和建议,促进政策的调整与完善。具体表现在:

    一是通过财政审计,提高财政资金使用效益,维护财政安全。我国目前仍存在着财政的公共性还不高,财政的法治性还不够强,财政管理还不够规范,财政绩效水平还不够高,财政潜在风险还不可忽视等问题。财政审计应当紧紧围绕“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效”的工作思路开展:要按照民主、民生、公平、正义、和谐的要求,围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设,推动完善公共财政体系,促进财政政策目标的实现;要按照科学发展的要求,进一步规范财政管理,提高财政绩效水平,推动建立财政绩效问责制度;要按照深化政府机构改革、转变政府职能的要求,推动建立财力与事权相匹配的财政体制;要按照依法行政的要求,促进财政法治建设,推进公开、透明。

    二是防范和化解金融风险,维护金融安全。2008年全球性的金融危机再一次深刻地教育我们,金融乱则天下乱,金融安全是保证国家经济安全的第一道防火墙。因此,我们要高度重视金融领域的安全,积极采取一系列防范措施。金融审计要紧紧围绕“改革” 、“创新” 、“调控” 、“监管”几个关键词开展工作:要关注金融领域的各项改革和创新,分析其合理性、效果性、效率性;要对金融监管机构的绩效进行监督评价,推动建立安全、高效、稳健的金融运行机制,促进金融监管机构依法履行职责;要检查金融机构执行宏观金融调控政策的情况,特别要关注金融资产质量和金融行业系统性风险,并有选择有重点地开展对重大金融活动的专项审计调查;要查处和揭露金融领域的大案要案线索,并坚决打击金融领域的违法犯罪行为,为国家宏观调控创造良好的金融环境。

    三是加强企业审计,维护国有资产和国有资源的安全。企业审计要按照 “摸家底、揭隐患、促发展”的审计思路开展工作,在“质量、责任、绩效”六个字上下功夫:要审查国有资产的安全完整和各种重大经营决策的科学性、合规性、民主性和效益性,防止决策失误等原因造成国有资产的损失浪费和严重流失等问题,切实保障国有资产的质量和安全;要通过对行业或企业的微观审计,发现普遍性、行业性的问题,向各级政府和有关部门提出意见和建议,为国有资产监管和国家宏观经济决策提供有价值的参考依据,促进经济增长方式的转变、国有资产的保值增值,提高宏观经济效益;要关注企业法律责任和社会责任的履行情况,加强服务意识,为企业健全自我约束机制,改善经营管理,促进增产节约,增收节支,提出合理化的建议,促进企业的可持续发展,提高微观经济效益;要结合对对企业领导干部的经济责任审计,进一步保障国有企业的安全健康运行。

    四是坚持经济责任审计,提高干部队伍的责任意识和管理水平。多年来,我们采取干部任中审计、离任审计,任期经济责任与其他各项审计相结合的方式,通过对领导干部任期经济指标完成情况、重大经营决策情况、执行国家财经法规情况以及个人遵守廉政纪律情况等方面进行经济责任审计。经济责任审计要坚持“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的原则,要以促进领导干部贯彻落实科学发展观、树立正确的政绩观、切实履行经济责任,推动建立健全问责机制和责任追究制度为目标,不断提高审计质量,为相关部门评价和选拔、任用领导干部提供重要依据,同时促进建立科学的经济管理决策机制和健全有效的监督机制,从源头上预防和治理腐败。

    五是大力开展专项审计调查和审计分析研究,提供经济安全的决策和预警信息。在有关国家经济安全审计的运作方式尚未明确之前,政府审计可以多开展一些专项审计调查和审计分析研究。专项审计调查具有宏观性强、作用范围大、工作方式灵活的特点,更有利于发挥审计监督的建设性功能。专项审计调查主要是针对宏观调控的要求、重点以及存在的突出问题,在一定范围内展开专题调查,侧重于加强分析研究,提出审计建议。同时,应注重“微观—宏观—微观”的审计理念,对审计查出的问题进行汇总分类,将零星的、不系统的资料,集中起来,经过加工,变成有共性的、系统的经济管理信息,并将普遍性、倾向性的问题以专题报告或信息等形式报政府部门,促进有关问题的解决,充分发挥“免疫系统”功能作用,当好经济卫士和谋士。






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