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从新制度经济学的角度看现阶段的金融审计
龚伟(审计署武汉办)
 
【时间:2009年09月16日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    摘要:新制度经济学派自20世纪90年代以来影响力逐渐加大,制度分析的方法在解释发展中国家的改革和转型等问题上比传统的经济学派更具说服力,因而也赢得了更多的支持。本文从新制度经济学的基本观点出发,思考现阶段金融审计的宏观成本问题,希望对金融审计的发展有所裨益。
    关键词:新制度经济学派   交易费用   制度   金融效率
    一 、新制度经济学的一些基本观点
    新制度经济学派诞生于20世纪30年代的美国,并于二战后得到了长足发展,1991年,该学派的代表人物科斯获得了当年的诺贝尔经济学奖,使得该学派的知名度和影响力迅速提高,并在世界范围内广泛传播。
    新制度经济学派认为资产阶级经济学正统理论惯于使用的数量分析方法具有较大的局限性,这种数量分析只注意经济中量的变动,而忽视了质的问题,忽视了制度在社会经济生活中所起的巨大作用。因此,强调采取制度分析、结构分析方法,其中包括权力分析、利益集团分析、规范分析等方法分析具体经济问题。制度经济学区别于新古典经济学的显著特点是引入了“交易费用”的概念,在制度经济学派眼中,“交易”是一个相对于“生产”而言的一般化的概念,该学派早期代表人物康芒斯认为:“生产”是人对自然的活动,而“交易”是人与人之间的活动,“生产”之外的一切活动均可视为“交易”。 新制度经济学派是从交易入手构建理论体系的,其基本逻辑是“交易→交易费用→制度选择→制度变迁”,即交易必然存在交易费用,交易是需要花费成本的,科斯在1960年发表的《社会成本问题》中认为,为了完成一项交易,必须先寻找有意愿进行交易的人,还要进行讨价还价,然后签订合同并监督合同的执行等等。因此,在买卖过程中至少存在三种费用:寻求交易对手的费用、与交易对手协商的费用、监督协议执行的费用,这三种费用从根本上说都是基于交易双方的信息不对称而产生的。
    交易是基于互信的基础上的,交易双方互不信任,则交易费用趋近于无穷大,交易必定流产。因此,为了保证社会经济的有效运行,必须尽可能地降低交易费用,于是人们制订出各项“制度”,即一系列为社会所认可的非正式约束和政府规定的正式约束所组成的规则网络,设置“制度”的目的就是为了降低交易费用,保证合作的顺利进行,提高组织的运行效率。新制度经济学派认为经济主体不仅基于新古典经济学中的数量分析,而且会基于社会的、历史的、政治的以及心理文化等因素选择适合自身实际情况的制度。而随着生产力的发展和社会的进步,必然带来交易方式及内容的变化并使得交易标的相对价格的变化,这就产生了新的获利机会,理性的经济人自然会根据成本-收益分析来获取预期收益,从而要求改变原有的制度安排,由此也导致了制度的变迁。
    二、政府金融审计是必然的制度选择
    在现代金融市场上,信息不对称的普遍存在使得交易双方获取对方真实有效信息的成本很大,妨碍了交易的进行。假设金融市场上存在三个主体,即银行、存款人和借款人。三个市场主体的目标或利益取向各不相同:银行的目标是实现企业自身利益的最大化;存款人目标是确保自身银行存款的安全,回避金融风险;借款人的目标是以最低的融资成本从银行取得贷款;在缺乏制度约束以及信息不对称的条件下,三者目标的差异性使得交易成本剧增——银行与存款人之间的信息不对称,容易引发银行的道德风险;而银行与借款人之间的信息不对称会导致信贷配给的逆向选择与借款人的道德风险问题(Stiglitz,Weiss,1981)。这二者都会导致金融市场失灵。此外,信息不对称还会导致金融市场价格信号失真,增加市场参与者的信息成本,造成金融市场效率低下(Grossman,Stiglitz,1976)。
    市场失灵和市场效率低下都会导致交易成本的剧增。这时,为了继续维持交易,必须选择一种制度来减少信息不对称的手段,从而降低交易成本,于是政府主导的金融监管应运而生。由于信息具有公共产品的性质(Spierings,1990; Stiglitz,1993),因此由政府对金融中介进行监管具有成本优势,并且能够有效地降低信息成本,从而纠正市场失灵,实现资源配置的帕累托优化。
    我们的金融审计正是政府金融监管的重要组成部分,而且由于金融审计具备银监会等监管机构所不具备的延伸调查等权利,使得金融审计在查处大要案方面具备了独特的优势,在经济监督中发挥着不可替代的作用,因此,政府金融审计是金融监管必然的制度选择。
    三、以制度经济学的观点看现阶段的金融审计的成本与效率
    金融审计制度的目的是执行政府对金融企业的监管,向政府及社会公众及时通报金融企业在运行过程中存在的问题,从而规范金融企业的行为,保障国民经济的安全稳定运行。从制度经济学的角度看,金融审计并不直接参与社会生产活动,不直接创造价值,而是属于为社会生产及分配服务的管理监督活动,因此按照康芒斯的理论,金融审计的成本也应归属于交易成本,那么从降低交易成本的角度出发,我们该如何看待现阶段金融审计的成本呢?我认为,广义的金融审计的成本可以大体分为直接成本和间接成本两部分,我们也从两个层面分析如何降低金融审计的交易成本。
    (一) 以制度的约束降低金融审计的直接成本
    金融审计的直接成本是整个社会为审计活动投入的一切可以以货币度量的费用,包括国家为开展审计活动拨付的资金以及其他社会单位因接受审计而承担的货币成本;
    1.严格执行“八不准”的审计纪律。从法律制度的角度讲,政府金融审计的直接成本应全部由政府财政负担,但在实际操作中,某些审计机关会接受被审单位高标准的接待以及礼品、礼金等,这种行为不仅妨碍了国家审计的独立性和公正性,也加大了审计的直接成本,对此,审计署及时制定了“八不准”的审计纪律,对审计人员的行为进行了约束,从而减低了审计的交易成本,从制度设计的角度讲这无疑是值得肯定的。
    2.继续推广计算机审计。计算机审计作为一种新的审计手段近年来得到了迅速的发展。计算机审计利用专门的审计软件,能依据审计人员的假设对电子数据作出任意的统计分析,能够迅速有效地发现审计线索,实现对违法违规行为的“精确打击”,与传统的手工审计相比省时、省力、效果更好,大大降低了审计的直接成本。在我办查处的多起案件中,计算机审计都发挥了巨大的作用,这种新的审计手段的应用无疑是未来审计发展的方向。
    3.推进监管机构之间的交流,深化监管联动机制。目前,我国实行的是分业经营下的分业监管制度,由银监会、保监会、证监会分别对银行业、保险业、证券业实施监管。但是,随着国际金融市场的发展,银行、保险、证券三业的界线逐渐模糊,金融创新日益多元化、综合化,外资金融机构全方位一揽子业务服务制度将对我国金融业现行的单一服务方式带来强烈冲击,理论界对“一体化监管”的呼声也越来越高。在此背景下,各金融机构间更应协调合作、加强交流。2008年1月,银监会和保监会签署了《关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》,在商业银行和保险公司相互投资所涉及到的准入条件、审批程序、监管主体、风险处置与市场退出程序及信息交换等方面进行了监管约定,审计署主导的金融审计也应加强与其他监管机构的联动机制,防范“监管真空”,杜绝“重复监管”,从而节约重复监管导致的成本。
    (二) 以观念的转变降低金融审计的间接成本
    “科斯定理”认为只要允许自由交换,不管产权如何界定,最终都能使社会产值达到最大化,即达到帕累托最优。金融监管一定程度上限制了金融业的自由交换,必然带来一定交易成本的损失。因此我们暂且定义金融审计的间接成本是由于审计监管造成的社会整体交易成本的加大,主要表现为金融机构效率的降低以及由此带来的消费者剩余的减少。
    如上所述,降低审计监管带来的交易成本就是要尽可能降低市场主体由于政府管制带来的多余成本,为金融企业营造自主创新、有序竞争的金融生态,促使金融资源达到最优化的配置,并使整个社会都能享受到高水平、高效率的金融服务。而现阶段,政府审计部门作为行政部门的一部分,不可避免的要带有一定的行政管理色彩,所以目前金融监管主要的目标还停留在政府对市场的管制以及防范系统性风险上。这一监管理念显然难以适应现阶段的金融市场全球化的要求。我国的政府体制改革的方向是由管理型政府向服务型政府转变,同理,我们的金融监管的角色也应该从“管理”向“管理与服务相结合”转变,在保障国家金融安全的前提下坚持效率优先的原则,鼓励金融创新,防范监管过度,增强本土金融业的竞争实力。
    1.正确处理金融安全与金融效率的关系。金融安全首要追求的是金融业的稳定发展,它要求对任何可能危及安全的因素加以排斥,包括金融创新等,而金融效率更注重金融资源配置的最优化,这种最优化在通常情况下表现为创造最大的经济价值,二者的对立就体现于安全取向与效率价值取向的不同。现阶段,我国在经济飞速发展,市场对金融的需求呈现非线性增长,这个时候忽视金融效率则必将在一定时期内遏制国民经济的快速发展,即出现“金融抑制”情况,而忽视金融安全则会导致巨大的系统性风险,危害国民经济的长远发展。解决此类问题的办法只能是牺牲一部分眼前利益,着眼于长远利益的最大化——必须在保障国家金融安全的前提下坚持效率优先的原则,才能有效应对金融全球化的挑战,实现金融业快速、稳健的发展。
    金融监管的价值目标,总是随着金融交易的发展变化而发展变化的,不同的金融发展阶段,自应有不同的监管理念。在金融市场全球化的今天,金融效率优先成为现代金融监管体制改革的国际发展趋势,它不仅是提高资源配置效率的内在要求,也是增强本国金融业竞争力的客观要求。近年来,不少国家的监管当局越来越重视金融机构的效率和竞争力问题,并将其明确列为监管的一项重要原则和目标。英国《金融服务与市场法》提出了“好监管”的六条原则,要求在实施监管时必须同时考虑并作为新监管方式的指南。这六项原则是:使用监管资源的效率和经济原则;被监管机构的管理者应该承担相应的责任;权衡监管的收益和可能带来的成本;促进金融创新;保持本国金融业的国际竞争力;避免不必要的对竞争的扭曲和破坏。日本自1994年着手进行的“金融大爆炸”改革后,也改变了过去单纯以安全为主的监管目标而将确保金融体系的安全、活力和金融市场的公正与效率作为自己的首要任务。美国的银行监管也从消极管理走向积极管理。随着70年代至80年代美国金融的平稳过渡和金融创新的强劲发展,美国银行监管当局日益感到放松金融管制、提高银行竞争与效率的必要性,于是推行所谓的积极管理,即管理是为了鼓励金融业的正常活动,促使金融机构更有效率地经营,是决策者合理内在计划的反映。美国1999年11月通过的《金融服务现代化法》也清楚地表明“美国开始将国际竞争,赢得全球市场作为目标”。我们的审计监管也要适应角色的变化,努力从“政府管理市场的工具”向“助推金融企业发展、保护公众利益”的方向发展。
    2.回归“金融”的本意,正视风险的存在,鼓励金融创新,防范监管过度。什么是“金融”? 金融本质上是一种信用交易,信用是金融的基础,金融最能体现信用的原则与特性。信用交易的特点就是承担风险,获取收益,没有风险就没有收益。长久以来,我们的金融监管都是绝对的“风险厌恶者”,我们的监管思路是堵住一切“风险点”,防止损失的出现。监管者对风险的厌恶导致了金融业对风险的过度规避,这是不利于提高金融效率的——为了规避风险,银行不惜血本地争夺国家隐性担保的电力、交通行业客户,大量贷款不停地借新还旧,实际上并未创造出合理的价值,另一方面,大量充满生机活力的民营中小企业却苦于贷款难,只得求助于民间高利贷。诚然,贷款给中小企业的风险确实比带给国有大型企业要大,但是这对提高银行主动识别风险的能力以及盈利能力是大有裨益的,这也是今后的金融国际化竞争中的核心竞争力。如果在国内市场的“浅滩”上都不敢试一试,迟早有一天会淹死在全球化的“大浪”中。所以,我们的审计监管应首先转变理念,允许金融企业在风险自担的情况下适度开展风险业务,以此锻炼和提高本土金融业的核心竞争力。
    3.把制度的重设作为监管的重点
     金融审计是查处大要案的生力军,近几年的金融审计可谓硕果累累,在打击金融领域违法犯罪方面起到了不可替代的作用。但是,现今的金融审计强调的审计效果往往是查处大要案的金额、处理相关责任人的人数和级别等等,对被审单位的流程设计、内控管理以及制度建设、等方面涉足不深、建议不多,深入分析不够,而现阶段的金融违法违规问题往往与制度的缺失密不可分,如广东开平中行三任行长腐败案等,这就要求我们的金融审计要提高对制度建设的重视程度,把被审单位的制度完善情况也纳入审计监督的范围,对金融机构制度建设情况进行全面描述和客观评价,并对其存在的漏洞提出改进的具体建议。简而言之,就是不仅“要管漏出来的水,还要更换漏水的水龙头。”,帮助被审单位从制度建设的角度防范违法违规问题的重复发生,从而节省监管成本。
    参考文献:
    [1]、《新制度经济学研究》
    [2]、《社会成本问题》   科斯
    [3]、《现代金融制度与金融转轨》   王廷科   中国经济出版社   1995.
    [4]、《市场经济国家金融监管比较》  孟龙    中国金融出版社  1995.
    [5]、《市场深化中的金融重构--国际性金融变革的比较研究与启示》徐明琪 上海财经大学出版社。1996.
    


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