深化基层财政预算执行审计的探讨
陈雪刚(湖北省武汉市江夏区审计局)
【发布时间:2009年09月11日】
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    财政审计是国家审计的永恒主题。自1995年实施的《中华人民共和国审计法》明确审计机关审计本级政府财政预算执行情况的职责以来,各级审计机关认真开展了“同级审”工作,经过10余年的审计实践,财政预算执行审计已形成了一套相对固定的模式与方法,在促进规范预算管理,提高财政资金使用效益等方面发挥了积极作用。然而随着我国财政领域改革的不断深入,社会主义市场经济条件下的公共财政体系的逐步完善,如何正确把握形势,合理定位,进一步推进和深化财政审计,特别是区(县)级预算执行审计,已成为我们面临的一个重要课题。
    一、深化预算执行审计是形势发展的客观要求
    (一)应对全球性金融危机的影响,切实发挥审计“免疫系统”功能,必须加强对财政资金的监督。为了应对全球性金融危机的冲击,从中央到地方出台了一系列拉动内需促进增长的政策措施,实施了积极的财政政策,新增投资前所未有,如何保障这些政策措施落到实处,取得实效,促进经济平稳较快可持续发展,对财政审计提出了新的挑战和要求。
    (二)财政体制改革的不断推进和完善,审计监督必然“跟进”。党的十七大明确提出,要加快建立社会主义市场经济条件下的公共财政制度,加快转移支付制度改革,并将民生问题作为财政管理和改革的重要内容。为适应这一要求,近年来,各级财政逐步推行了综合财政预算,财政收支分类,国库集中支付制度,政府采购,“收支两条线”管理,以及财政资金绩效考评等多项改革。这些改革成效如何,是否符合制度建立的初衷,要求审计站在客观公正的角度进行分析和评价。任何改革都涉及到权力与利益的搏弈,要通过审计揭示问题,修正偏差,促进财政改革目标的实现。
    (三)人民群众对公共财政支出绩效的期盼,必须不断深化财政审计的内容。国家预算是人民群众根本利益的重要体现,人民群众享有知情权、参与权、监督权。随着中央扩大内需政策的实施,公共基础设施建设投资大幅增加,涉农惠民资金逐年增多,如,新农村建设资金、粮食直补资金、退耕还林资金、新型农村合作医疗资金、社保医保资金等等。这些资金分配渠道众多,使用线长面广,且与基层群众生产生活密切相关,是否按规定使用,是否产生应有的效益,人民群众愈来愈关注,必须有一个客观、公允和透明的反馈渠道。
    (四)人大财政监督职能的有效履行,愈加要求预算执行审计的范围与深度进一步拓展。“国家预算规定着政府活动的范围和方向”。审计机关按照审计法的规定,每年都要开展“同级审”,并通过预算执行审计和“两个报告”制度平台,将相关审计意见和建议转化为规范预算管理的制度规定。随着经济快速稳定发展,中央财政转移支付增加以及国家土地调控力度加大,土地收入大幅增加,地方可用财力逐年增长。因此,财政综合预算编制是否完整、科学性,支出标准和预算定额是否合理性,部门预算是否细化和公平,公共财政在兼顾保障与建设方面程度如何,以及预算支出是否真实做到收支平衡、略有结余,是否有效发挥了财政资金的效益和作用等,已成为基层人大日益关注的内容,从而也要求预算执行审计更加深入和拓展。
    (五)基层“同级审”长期形成的固有模式和思维定式与改革发展的形势要求相比不相适应,同新的审计理论、审计方式方法的应用不相协调,迫切需要预算执行审计有新的发展。当前,尤为突出的是,审计人员的审计理念缺少创新,视野与思路不够开阔,局限于就事论事,在促进财政科学管理、规范管理方面发挥建设性作用不够;宏观意识缺乏,局限于查错纠弊,关注个性问题多,分析体制、机制因素的影响少;审计技术与方法陈旧单一,习惯于“以点带面”归集和反映问题,揭示问题的总体性和深刻性不足,说服力不强,难以引起足够重视。
    二、当前基层预算执行审计存在的问题与现状分析
    由于现行审计体制、工作机制的局限,以及基层审计队伍素质与审计任务不相匹配等因素的影响,基层“同级审”中存在的一些问题长期难以有效化解,一定程度上制约了预算执行审计的成效,也影响基层 “同级审”工作开展的积极性与主动性。
    (一)审计目标定位存在偏差。只要国家存在,就必然有公共财政;有公共财政,就必然要有审计监督。我国宪法第九十一条明确把对政府财政收支的审计监督列为审计机关的首要职责。审计法又具体规定了“同级审”和“两个报告”的制度设计,并明确“审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况”。由此可见,财政审计尤其是同级预算执行审计的目标定位应当高于一般财政、财务收支审计和各专项审计,它更多地应从管理体制、机制、制度的层面分析查找的问题,把握整体性和宏观性,体现建设性,达到规范预算管理、推动财政改革、提高财政绩效水平的目的。然而,由于目前基层财政近一半可用财力来源于省、市级财政各项结算补助、一般性或专项转移支付,而这些结算补助和转移支付在一定程度上存在主、客可变因素,致使“同级审”在涉及体制机制方面问题时“不敢为”、“不能为”。如,按照建立一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和债务预算的总体要求,各级财政应建立完整的政府预算。但目前基层财政预算编制不完整现象较为普遍,大量财政资金游离于监督之外。有的将转移支付资金、体制结算补助未全额纳入预算笼子,以减小预算资金结存;有的土地出让收入规模已与一般预算收入相当,也未按规定编制基金预算,以缩小预算收支规模,脱离了人大监督;有的以拨作支,将大量专项预算资金列支转入专户管理,从预算内转为预算外,进行二次分配和使用等等。长此以往,“同级审”的目标基本上与一般财政、财务收支审计和各专项审计趋同,审计效应不足以彰显。
    (二)审计内容存在欠缺,影响审计的深度和广度。预算执行审计顾名思义,主要是对照经人大审查批准的政府财政预算进行审核,分析查找预算执行过程中是否存在偏差,是否符合预算的原意和法律法规的规定。本质上讲,财政预算是政府所有的收支一种统筹安排。由此不难看出,“同级审”的内容在属性上与一般财政、财务收支审计存在较大差异,也先天性地决定了预算执行审计特别是基层“同级审”在内容上存在不足。
    一是基层人大程序性的预算审查不足以保障公共财政预算的公平与公允性,使“同级审”缺少合理的评判参照。如,年初预算不够细化,留有过多可调整和可操作的因素,使预算的伸缩性增大;调整预算往往由日常累积,先多层次多时点列支,年终前追加一次程序性审查,缺少实质性控制,增大了预算的不科学性;专项预算未具体到的项目,零星分散使用,人为调剂拨付,不足以体现效益性等等,这些混淆了“同级审”的评判基础。
    二是预算编制不属预算执行审计的起点,使“同级审”不足以解决根源性问题。现行“同级审”的范围包括预算执行和决算(草案),而预算执行又离不开预算和预算编制。预算和预算编制为总预算和部门预算执行及预算的结果起着关键性的作用,经人大批准的预算是预算执行的依据,预算编制的合法、合理、真实和准确,对预算执行有指导和规范作用。然而,近年来,基层财政预算编制不规范不完整现象较为突出。如,年初财力测算不足,年度追加预算较多;多列结转下年支出,预备费动用不合规,部分资金分配缺乏科学、合理的标准和依据;有的支出预算批复迟缓,影响了资金的及时安排和使用等。因此,要完善预算执行审计,更好地发挥“免疫系统”功能,就必须破解这一难点,对预算和预算编制进行必要延伸和涉及。要从关注预算编制是否合法、细化,编制依据和标准是否充分、合理,预算收入是否真实、可靠,预算支出是否合法、合理,部门预算编制是否真实、准确等方面入手,将监督前置,增加透明度,促进预算编制最大限度地符合公共财政导向。
    三是来源于上级财政的各类专项资金和专项转移支付信息占有不对称,“同级审”不足以评判其分配使用的合规性、效益性。由于这类项目资金在基层政府预算中是通过列收列支方式安排的,分配依据、标准往往不够公开和具体,其使用存在诸多与公共财政要求不相符合的现象。如,部分专项资金所列示的项目名称与实际使用对象不相符,有的使用明显偏离了国家政策方向;部分专项名不符实,成为二次分配的资金来源;部分专项转移支付混同于一般性转移支付之中,真实区分难;有的专项转移支付分配、使用明显向部门自身倾斜,影响公共财政的公允性等。而“同级审”往往难以占有充分信息资源,只能以财政内部言词证据为依据,审计评判的公允性不够。
    (三)审计作用发挥存在局限,难以引起决策层面的重视。随着以部门预算为基础的一系列财政改革措施推进,不仅预示着预算执行审计的内涵要拓展,更要求预算执行审计在推动财政预算体制的健全与完善,促进财政管理法制化、规范化等较高层面上有建设性作为。然而,现阶段“同级审”的作用还存在较大局限性。
    首先,预算执行审计特别是基层“同级审”缺少一套科学、合理的评价体系。当前,基层政府一方面预算内财力有限,对上级转移支付和专项资金支持依赖程度较大;另一方面,又存在着大量预算外资金,这部分预算外资金往往又大多被用于了应由预算予以保障的人员经费和公务支出。在此背景下,预算编制应保障到怎样的标准和水平,预算执行到什么程度才是合理的、有效的;保障性支出与建设性支出预算兼顾程度如何界定;预算结余包括账面结余与隐性结余合理程度如何判别等等,还没有一个具体的、公认的、适合各方接受的评判标准。
    其次,部门预算失去约束和权力寻租现象使基层“同级审”陷入了屡查屡犯的怪圈。如,部分部门、单位预算显失公平,有的不仅年初预算保障程度高,年中获得的预算追加频繁,经费充裕,行政成本较高;有的预算保障偏低,年中追加预算也少,挤占挪用专项资金现象屡禁不止;部分有再分配权的部门、单位或个人主观调整、分解和审批拨付预算资金,随意性较大,使部门预算与实际支出形成“二张皮”等,这些在一定程度上制约了审计建设性作用。
    其三,由于预算执行审计对象众多,不仅涉及本级财政部门、地税部门、政府一级预算单位和金库,还涉及下级财政等有关部门和企事业单位,工作量大,加上年年审计,缺少思路创新和受审计力量等因素的影响,基层“同级审”仍延续着财政财务收支审计的路子,往往更注重财税部门本身的违纪违规问题,出现了“预算执行年年审,年年还是老面孔”的局面,致使“同级审”陷入了模式化的窠臼。
    (四)审计资源尚未有效整合,影响审计的整体效应。预算执行审计是一项系统工程,涉及预算的编制、预算资金管理与拨付、资金使用效益等各自独立又相互联系的具体组成方面,因此,要求审计机关做到全局一盘棋,对审计方式方法进行必要整合,既抓住源头,又要有所侧重,才能把握总体,取得实效。但目前还存在诸多薄弱环节。
    一是上下级审计机关各自实施的“同级审”未遵循政府预算间的内在联系,存在信息不畅、资源不共享的现象。预算法第五条规定,地方各级政府预算由本级各部门(含直属单位)的预算组成,它包括下级政府向上级政府上解的收入数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。可见,地方政府预算本身是一个有机联系的统一整体。尤其是当前,上级政府对下级政府的补助愈来愈多,不仅包括纳入下级政府预算的专项转移支付和专项指标,还包括上级财政直接下拨的专款。这就要求两级“同级审”应是一个紧密联系的审计整体,既关注体制制度性障碍,又关注各自侧重的内容,更能有效地发挥审计建设性作用。
    二是“同级审”与“上审下”脱节,还存在监督的薄弱环节。《审计法》规定了审计机关既要对下级政府的预算执行情况和决算进行监督,又要对本级预算执行情况进行监督的“同级审”和“上审下”相结合的审计监督制度。其目的是全面深入地反映财政管理中存在的深层次问题,进而从政策制度和管理机制方面提出建议。就基层财政而言,既“同级审”的对象,又要“上审下”的对象,但实际工作中,两者之间存在部分脱节的问题。如,“同级审”因局限向上级反映问题不够彻底,尤其是有关改变预算级次及牵涉地方利益、领导政绩的问题,难以如实反映,而“上审下”却是关注的重点内容;“上审下”和“同级审”的审计范围、内容、侧重面在实际操作中难以区分和把握,导致相互脱节等。
    三是审计机关内部尚未形成一盘棋,预算执行审计与其他专业审计之间未有效协调。广义而言,预算执行审计的范围较大,包括本级各部门和单位。现行做法是,一般在上半年对上一年度政府预算执行情况进行审计,承担“同级审”的内设机构更侧重于财政、税务、国库等部门的审计,而对政府其他部门、单位的延伸审计受时间、人员的限制,覆盖面不可能太大,也难以有效深入,因此,必须依赖其他专业审计的协调配合。但在基层,因审计任务与审计力量的矛盾较突出,各专业审计在项目范围、内容、完成时间上有时与“同级审”的内容及要求难以同步,往往采取归并上一年度后期各专业审计成果的方式来充实“同级审”报告,以致造成报告的内容与预算执行存在错位现象,影响审计的说服力。
    三、深化基层预算执行审计的几点思考
    (一)调整审计目标,合理定位。公共财政的性质决定了财政审计特别是预算执行审计的定位,它必须立足于在较高层面上为人大审批决算和政府宏观经济决策服务。这就要求“同级审”应把能全面、系统地反映预算执行中存在的违纪违规行为,揭示财政管理中存在的深层次矛盾和问题作为出发点,分析成因,提出对策与建议,有效推动深化和完善财政体制改革,为建立科学规范的财政运行机制发挥作用。
    (二)更新审计理念,发挥“免疫系统功能”。“同级审”既有促进经批准的政府预算得以严格执行的职责,又有为人大审查下年度预算草案和批准预算调整方案提供依据的义务。因此,要积极适应这一要求,不断更新审计理念,主动服务。当前,基层“同级审”尤其要重视完善一个基础、围绕二条主线来开展工作,即争取人大支持,完善预算审查机制,促进经过审查的预算和调整的预算更明确、更细化、更具体,便于操作和监督,以增强预算的刚性,这是“同级审”的基础。同时,一方面要围绕公用经费预算开展审计监督,促进公用经费预算更加公平、公允和公开,以降低行政成本,提高政府部门行政效能;另一方面要围绕项目预算开展审计调查,促进项目预算更加科学和精细,提高财政资金使用绩效。
    (三)完善审计方式方法,加大三个力度。一是加大对预算编制、预算调整项目的审计力度,揭示和反映预算编制不科学、不合理行为,增强预算的规范性和透明度。二是加大计算机联网审计力度,增强时效性,着力从总体上把握预算执行,以面及点,揭示和反映财政体制、机制方面存在的问题,促进财政管理行为不断规范,减少屡查屡犯现象。三是加大资源整合力度,促进审计整体监督体系的形成,增强财政审计的针对性、说服力和威慑力。


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