浅谈县级公共财政制度的建立与审计跟进
崔志功 张红霞(山东寿光市审计局)
【发布时间:2009年09月10日】
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    我国财政改革的方向是建立适应市场经济要求的公共财政制度。目前随着公共财政制度的建立,县(市)级政府直接从事的经济活动范围逐步缩小,财政收支活动也随之发生变化,以政府经济活动和财政收支活动为监督对象的县级审计机关的审计工作,也需要及时跟进。
    一、公共财政的框架内容及特征
    所谓公共财政,是以国家为主体,通过政府的收支活动,去集中一部分社会资源,用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。我国公共财政的框架主要包括:公共收入体系、公共支出体系、预算管理体系以及公共债务的规模与结构等四个方面。
    公共收入体系,主要是以税收收入为主体,辅之以公共收费、国有资产收入组成的公共收入体系。公共支出体系,是在公共财政框架下,公共支出的范围主要包括政权建设领域、事业发展领域、公共投资领域以及收入分配调节领域。预算管理体系,其主要内容一是建立统一的国家预算,逐步将非税收入纳入预算管理,最终实现预算内外资金的统筹使用;二是改革预算编制办法,细化编制内容,实行零基预算和部门预算;三是建立国库集中收付制度;四是推行政府采购和招标制度。公共债务的规模与结构,主要是确定合理的公债结构和规模,并加强对公债资金的使用管理。
    公共财政具有四个基本特征:一是公共性,公共财政的公共性是由“公共产品”理论决定的,其本质特征是满足社会公共需要。二是非赢利性,政府及其公共财政不能直接进入市场去追求利润,而只能以社会利益为活动目的。三是调控性,市场经济条件下,公共财政是政府调控经济的重要政策工具。四是合法性,财政作为政府直接进行的活动,在市场经济下必须受到法律约束和规范。
    二、县级公共财政制度确立后审计监督对象的变化
    县级公共财政制度确立后,政府直接从事的经济活动范围和国家财政收支活动的范围随之发生变化,那么国家审计监督的对象也必须进行相应的调整。
    (一)企业审计逐步弱化。 一是市场经济的建立,政企分开后,县(市)政府将不再直接管理企业,财政性资金也不再直接投向企业,政府工作中心转移到完善企业运作环境上来。在这种情况下,国家审计的工作中心也应随之转移;二是国有企业逐步从一些竞争性行业推出,非国有经济迅速发展,国有经济的比重下降,国有企业审计对象的数量逐步减少,目前县(市)审计机关企业审计的比重微乎其微。
    (二)财政审计成为审计监督的重点。从国际惯例看,财政审计是各国国家审计的首要任务,对国家财政进行监督是国家审计的基本职责;从法律规定看,审计法、预算法和其他相关法律法规对财政审计作出了明确的规定和要求,作为年度必审项目,完成后要向本级政府和人大常委会报告;从国家调控的职能看,政府的国民经济管理部门,通过制定和实施财政政策以实现经济调控,那么,国家审计机关就可以通过对财政政策的实施情况进行监督来实现对经济的宏观调控。所以,财政审计是审计部门永恒的主题,是审计工作中最主要的任务,必须突出抓好。
      (三)金融审计是审计机关的重要任务。我国的金融业主要控制在国家手中,由于金融企业对国民经济产生着重大影响,因此,金融审计必然作为国家审计的重点,一是监督货币政策的执行情况,保证货币政策能够正常的发挥作用;二是维护正常的金融秩序,打击犯罪,纠正金融违规行为,化解和防范金融风险。随着全球经济一体化、市场一体化进程的加快,信息化程度的提高,我国金融业面临的情况越来越复杂。县级审计机关应该总结金融审计发展历程和经验,进一步深化金融审计工作。总的来说,在审计目标上,将防范金融风险、维护金融安全、促进管理放在重要的位置;在审计对象上,继续加大对商业银行审计力度;在审计内容上,在继续对金融机构资产质量真实性、业务合规性和制度有效性开展审计的基础上,围绕健全公司治理结构,围绕把握总体财务状况,围绕促进监管机关履行职责,进一步深化金融审计内容。
    (四)社会保障审计成为审计机关的一个重要领域。社会保险基金中含有相当大的一部分公共资金,涉及到国家、企业和个人的利益,对生产、消费和国民收入分配有着直接的影响。再说,随着我国市场经济的进一步发展,社会保障资金也会大幅度增加,社会保障支出占国家财政支出的比重也会增加。因此,社会保障审计将成为县级审计机关的一个重要领域。目前社会保障包括社会保险、社会救助、社会福利,涵盖了基本养老、失业、工伤、生育保险、最低生活保障、农村养老保险、城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗等社会保障制度。
    现代社保审计应推动社保、财政、税务、民政等部门建立起涵盖资金收入、管理、支出全过程的有效内控制度,推动资金收支管理规范化,提高资金使用效益;揭露社保资金安排和分配过程中不公开、不透明、随意性大等问题,推动建立健全社保资金预算和监督框架体系。
    (五)环境审计越来越受到重视。由于环境保护需要投入大量的财政性资金,同时为了促进国家环境政策和法规的贯彻落实,更好地保护自然资源和人类生存环境,环境审计逐步受到重视。环境审计是依据环境法规政策和标准,遵循审计准则,系统地、定期地对被审单位的环境活动、环境财务信息和环境管理系统的真实性、合规性和有效性进行监督、评价和鉴证。环境审计要审查政府制定的环境政策和措施是否符合经济的可持续发展战略;审查企业是否建立了符合国家相关法律、法规、政策,适合本企业生产经营特点的环境管理体系并付诸于实践;审查环保资金筹集和使用的真实性、合理性和效益性等,纠正错误、查出弊端,以促使被审单位在追求经济效益的同时,兼顾环境效益和社会效益,监督被审单位切实履行其环境责任和社会责任。因此,开展环境审计可以为环境利益相关者提供服务,是环境经济管理的要求,也是实现社会和经济可持续发展战略的客观要求。
    三、对公共财政的审查内容和方式的调整
    在审计对象调整的同时,对公共财政的审计内容和方式也需要作相应的调整,这样才有利于审计机关履行自己的职责。审计内容和方式的调整,需要注意几个方面:
    (一)切实注重财政信息的真实性。社会主义市场经济的建立和完善,对信息的依赖越来越强。没有信息的取得、储存和传递,市场将无法运行。而信息的“真实”至关重要。面对目前我国财政家底不清,会计资料虚假,会计信息严重不实的状况,国家审计应适应环境的需要,及时调整方位,加大对财政信息真实性的监督力度。
    (二)必须重视抓好绩效审计。对政府经济活动的有效性和财政资金的效益性进行监督是审计法确立的审计目标,当对经济活动的合法性和真实性有所保证的时候,社会将更加关注政府经济活动的有效性。另一方面,当反腐倡廉工作取得成效后,当社会公众的注意力从查处腐败转移到财政资金的有效使用上时,审计机关就要更多地开展绩效审计。绩效审计的对象既包括物质生产部门,也包括非物质生产部门,还有对投资项目的审计等。绩效审计范围也很宽广,既包括被审计单位各项业务活动,也包括其他非经济范畴的管理活动。绩效审计内容除了通常的政府机构财政收支和公共工程审计之外,还包括对政府投资的经济性、效率性、效果性进行必要的审查。
    (三)强化专项审计调查工作。专项审计调查是指审计机关依法运用审计手段,对与国家财政收支的特定事项,向有关部门、单位进行的专门调查活动。为了发挥审计在国民经济宏观调控中的作用,审计机关必须将审计调查作为一项重要内容。


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