社会保障是社会的稳定器和减震器。审计机关把社会保障审计确立为自己的工作重点是落实科学发展观，树立以人为本审计理念的具体体现。我国社会保障的目标是到2020年建立起覆盖城乡居民的社会保障体系，人人享有基本生活保障。深化社会保障审计，发挥审计机关在实现这一目标中的作用，我们不仅要强化对社保部门遵守财经纪律层面的监督，而且要从宏观上深化对社会保障政策及现实问题的认识，从而拓宽审计的思路。
           一、现实问题
           近年来，随着我国综合国力的增强，以及党和政府以人为本的科学发展理念的深化，社会保障工作不断走向深入。在行动目标上，十七大报告描绘小康社会中人人享有基本生活保障的蓝图。在财政投入上，2008年3月，全国人大十一届一次会议通过的《政府工作报告》指出：全国财政5年累计用于社会保障、医疗卫生的支出分别为1.95万亿和6294亿元，分别比前五年增长1.41倍和1.27倍。在执行保障上，社会保障法律体系和政策体系也不断完善。2007年12月23日，《社会保险法（草案）》由国务院提交全国人大十届三十一届会议首次审议。这些成就是我们党执政为民理念的具体体现。同时，我们也应该看到，目前的社会保障政策也存在一些现实问题。
           （一）分割的社保体系
            完备的社会保障是市场经济良性运行的必要条件和基础，并对市场经济的完善起着举足轻重的作用。1993年，中共中央十四届三中全会首次将社会保障体制同现代企业制度、统一的市场体系、宏观调控体系、收入分配制度并列为我国社会主义市场经济框架的重要组成部分。但目前的社会性保障制度与市场经济的要求还有不小的差距。
           在美国，一个人今天可以做洛杉矶的公务员，明天可以到夏威夷做一个商人，丝毫不必担心社保关系的转移，这极大地促进了人才的流动，激发了创造财富的热情。在我国，情况截然不同，城乡分割、地区分割的问题十分严重，城市中还有部门分割、身份分割，存在着公务员与企事业职工的差别，国企职工与私营企业职工差别、就业者与非就业者差别。由于这些分割的存在，导致的结果是阻碍了人才的流动，扼杀了社会的活力，不利于社会主义市场经济体系的建立。
           由于种种分割的存在，导致的另一个结果是目前的社保管理模式比较分散，养老、低保、优抚、医疗等，分属于不同部门，社保政策出台受到了部门分割的负面影响。这不利于社保体系的总体布局，也不利于建立部门预算制度，不利于全民覆盖目标的实现。
           以某市审计机关2008年底的审计调查数据为例，城镇居民基本医疗保障制度和新型农村合作医疗保险制度的分割就带来一定的不利影响：城镇居民医疗保险的个人交费为120元,封顶线为6万,保底补助为无,生育补助为无,慢性病补助为三种特大病。而新农合的农村居民个人交费为20元,封顶线为5万,保底补助为30%,生育补助为正常分娩200元,手术产400元,慢性病补助为16种慢性病(封顶2000元)。 从运行的数据看,城镇居民医疗保险报销比例只达到37.7%, 2008年1月至6月发生费用的参合农民平均报销比例达到41.95%,高于居民医保的平均报销比例。部门分割既导致城镇居民参保意愿降低，又导致重复参保现象。主管部门为完成上级部门下达的考核指标，争地盘的现象也时有发生。
           分割的危害还在于统筹层次低，这也是社保案频发的制度根源。全国有2000多个市县级统筹单位，中央政府难以有效控制，地方审计机关难以摆脱体制束缚，监督很难完全到位，上海社保案的教训充分说明了这一点。
         （二）不完善的分配机制
           英国社会学家马歇尔把公民权利分为三种，即：民事权利、政治权利和社会权利。社会权利指公民有资格享有基本标准的教育、医疗、社会照顾、住房和收入保证等。如果出现社会福利的不公，则意味着公民的权利未真正实现。
           社会保障在政治上承载着实现公民权利的理想，在经济上担负着社会财富二次分配的功能。但当前我们的社会保障体制还有很多问题。
           从宏观上看，2007年11月，原劳动和社会保障部首次发布的《近年来我国社会保险基本情况》显示，目前中国城镇参加企业基本养老保险的覆盖率达到76%，但农村养老保险进展缓慢，占中国总人口近70%的农民，只享有社会保障支出的10%左右，而占总人口30%的城市人口却享有近90%的支出。这种城乡二元经济结构下的社会保障体系是不符合公民权利的，从长远看也是必须要打破的。
           在微观上，对工人社会保障政策的规避现象十分普遍。据安徽省审计厅对2007年度养老保险基金收入的审计结果（见《安徽日报》2009年8月24日B4版），民营、外资等企业参保率很低，怀远县私营企业参保率仅为13%。参保人员覆盖面不足，临时雇用、一线人员多数未参保。如霍邱县一生产企业职工1680人，参加养老保险的仅为28人。过低的劳动力成本在短期内使企业在国际竞争中保持了优势，却丧失了技术进步的动力，也使中国出口产品在国际贸易中频繁遭遇报复性关税的惩罚。
           马歇尔所谓的社会权利是公民的基本权利，这种权利得不到落实，不利于中国的形象，也有违党的根本宗旨。由于公民的权利得不到落实，后顾之忧无法解除，使中国经济只有靠出口和投资拉动，内需不振的问题始终困扰着经济发展。对此，审计机关应该及时预警问题，提出建议，完善社会保障的二次分配功能。唯此才能充分发挥免疫系统的功能，保障经济运行的健康发展。
          （三）粗放的管理体制
           当前的社会保障管理从制度设计到管理水平都存在很多问题。这些问题不从体制上加以解决，审计难免会陷入头痛医头，脚痛医脚的境地。
           在制度设计上，比如新农合，很多地方的制度是农民自己缴纳的资金计入家庭账户，用于补偿小病费用，用于保障大病的资金则来源于政府财政资金。从政府绩效审计的角度看，直接依靠政府资金建立大病统筹基金，小额费用自行负担，可以节省大量政府成本。
           在管理水平上，基金收益率低的问题长期没有得到解决。据安徽省审计厅《关于安徽省本级2008年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告》的公开资料，2007年底，全省养老基金结余中有79.4亿元是以活期存款形式存储的，占基金总结余的57.1%，基金年收益率仅为0.96%。在处于高速增长期的中国，如果物价水平保持平均4%的增长率，这些账户的钱到十年甚至更长时间的支付期，就要大大贬值。退休金水平低必然影响职工的参保积极性。以《安徽审计》（2008年第1期）披露的资料，五河县2006年参加农村养老保险人数人均为31.60元，低下的保障水平，对农民没有吸引力。
            在征收主体方面，存在社保与地税主体不清的问题。由于统筹层次低，管理权分散，违纪问题时有发生，严重的如上海社保案，一般的如国库滞留资金、超范围发放等。同时由于管理不透明，管理者利用权利寻租，如在医保定点医院审批、资金拨付上以权谋私问题也时有发生。
          二、审计对策
         （一）发挥对宏观政策的建议功能
           审计机关要肩负经济社会运行的“免疫系统”作用，不仅要及时发现并纠正违纪违规问题，而且要及时发挥政策评估与建议、信息反馈等功能。在当前形势下，我国实现全民保障的社会保障目标还有很长的路要走。目前全国约有7.8亿劳动人口，如果2020年仍以该数字计，截至2007年，覆盖面最大的养老保险也只有约1.9亿人参加，未来10年间，每年至少解决三四千万人的参保问题。在此形势下，国家在调整和创新政策工具上还大有可为，这也给审计机关提供了广阔天地。
           审计署广州特派员办事处提出了打造“政策评估审计特色之办”的目标，值得我们在审计转型中借鉴。审计机关没有自己独立的利益，却有独特的优势，即通过审计财务资料，全面掌握各项社保政策的实施情况和政策利弊。因此，审计机关有必要发挥这种独特优势，反馈信息，提出建议。比如为实现2020年的社保目标，解决民营等经济不参保、少参保的问题，可否建议把政府对企业专项资金的补助（如困难企业补助、科技专项资金补助及财政贴息等）与社会保障政策的落实挂钩，把社保资金缴纳情况作为补助资金发放的必要条件。
           （二）加强管理部门的管理责任审计。
           刘家义审计长认为“审计最初是关心钱用的合法不合法，这是审计的初衷。第二阶段是关注政府的钱使用的有效、无效、效果好不好。第三个阶段是关心政府责任的履行情况及其效能。”目前审计机关的工作还基本处于第一阶段向第二阶段的过渡之中。审计活动不是孤立的，而是与环境相互作用的，绩效审计的目的是促进绩效的提升。要达到这个目的，就要注重与相关单位的协调，加强互动，注重审计作业过程，如通过与被审计单位的交流、信息的共享等促进绩效管理，注重过程与结果的并重，而不是仅仅依赖审计报告的作用。
           社保案的发生，与会计制度上的不完善，监督管理的缺位密切相关。因此审计机关应加强基金内部控制的评估，要内控机制上提出自己的建议。如我国需要搞集散结合的模式，但前提是在哪个层面上集中，在哪个层面上分散，必须在体制上作出安排和理顺，审计机关如能加强这方面的研究，有助于理顺体制，减少违纪。再如对上下级联网实时临控，仿效证券、基金监管中的银行参与监控的机制等制度的评估。制度的完善必然促进基金运作的规范，审计的免疫系统功能才能更好地得到发挥。
          （三）实现审计项目联动。
           审计是一个系统工程，各项审计工作的落脚点是维护人民群众的根本利益，这与社保审计的根本目的是一致的。因此，应该在各项审计工作中融入社会保障监督的内容。如在财政审计中，要以开展全部政府性资金审计为契机，关心财政资金对社会保障政策的支持力度，结合财力分析，提出在医疗、养老等支出领域的政策建议和审计测算，对参保率低、地区分割、部门分割等带来的问题，应在分析本级财力和各级财力的基础上提出分析报告，特别是针对各地区间财力极不平衡的现实提出针对性的建议。在企事业单位经济责任和财务收支审计中，把落实社会保障政策，促进收入分配公平纳入审计方案，加强对企业缴纳社保金的监督，并且纳入领导干部经济责任评价体系。要探索对社会捐赠资金的审计，慈善事业是社会财富的“第三次分配”，是社会保障事业的重要补充，对其捐赠、管理和使用的审计都应常态化。通过系统联动，实现对各项社会保障资金的全面监督。
          （四）促进公开透明化进程。
           我国社会保障基金的会计主体是基金，所有者是广大参保者，而不是社保经办机构。为了反映这种受托责任，从长远看，社会保障会计信息应向广大参保者报告。但我国现行的社会保障基金会计报表在信息披露上还很不规范，没有统一的会计报表，劳动、人事、民政、卫生等各自为政，报表形式、口径不统一，且不公开。公众无法准确了解真实情况。
           现代经济学理论认为信息公开和政府管制是相互替代的关系。信息公开执行得好，政府管制就不需要投入太大的人力和物力。社保会计信息的公开，社会公众运用自己的权利监督基金的运行，社会监督力度将大大加强，必然减少违法违纪问题的发生，减少审计工作的阻力，审计机关可以较好地从违法违纪问题屡查屡犯的怪圈中解放出来，从受制于方方面面干预的困境中解放出来，向绩效审计、专项调查等领域延伸。因此审计机关应该深刻领会《信息公开条例》的立法精神，加大审计公告力度，同时促进社保机构的信息主动公开。
          （五）提高干部队伍素质。
           审计人员要在思想上做到对人民群众利益真正关心，正确反映和兼顾各阶层各群体的利益要求。在此基础上，要以能力建设为核心，开展全方位、多层次的培训工作，引导审计干部适应形势发展和审计工作自身发展的要求，加强对宏观经济、重大方针、政策、法律法规及现代科技、计算机技术等相关知识的学习，加强审计创新研究，有针对性地对相关审计理念、审计思路、审计方法、组织方式、审计成果、理论研究、综合管理等进行大胆的探索和尝试，开阔眼界、启发思路，增强综合素质和能力。审计报告要想引起上级领导的重视，审计建议对被审计单位改进管理发挥作用，就要把握“两头”，一是“上头”，就是党和国家的路线、方针、政策有没有吃透。二是“下头”，就是对被审计单位有没有审深审透，该揭露的问题有没有揭露出来。特别要注意审计前，要学习社会保障的方针政策，甚至学术界对社会保障改革方向的理论探讨，才能在审计后提交高质量的报告。只有眼界宽、思路宽、胸襟宽的高素质审计人员，才能适应审计转型的要求。



    
    

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