政府投资项目实行工程量清单计价合理确定造价中出现新问题及对策
陈雪林(江苏省吴江市审计局基建项目审计中心)
【发布时间:2009年08月21日】
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    根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程工程量清单计价规范》等法律、法规及规章的规定,江苏省从2004年4月1日开始,要求全部使用国有资金或以国有资金投资为主的大中型建设工程计价,必须执行工程量清单计价方式。近年来,我们在对政府投资的公共建筑等项目进行的审计中,发现建设项目在工程量清单计价合理确定造价中出现了一些新问题,这些问题非常隐蔽,对建设市场秩序危害也非常大。
    一、工程量清单计价合理确定造价中存在的问题
    1、招标投标中“投标限价”不合理
    “投标限价”旨在防止投标单位串通投标、哄抬标价,目的是为进一步规范有形建筑市场,保护国家利益、社会利益和招标投标活动当事人的合法权益,提高经济效益。根据《招标投标法》政府投资工程实行设置“投标限价”的制度,使建设工程投标竞价维持在合理的价格水平上,招标项目“投标限价”报招标投标管理部门备案后,发给投标人。
    工程量清单计价招标投标中,“投标限价”一般是在工程造价咨询机构或招标代理机构编制的标底价结合建设行政主管部门规定的合理浮动幅度的基础上确定的。但监管部门对标底编制的合理性审查往往不够细致。如某工程在招标投标过程中,建设单位人员发现由某工程造价咨询机构提供的标底对所用材料的产地、品牌、供应商等都不明确,而且部分材料价格明显偏高。为此提出异议,并组织相关人员到市场进行询价、摸价,经多方协商一致后,中介机构按要求对材料价进行调整,并重新确定标底造价,发现比调整前的造价降低了约4%,2000万元左右造价的建设工程节省了约80万元。
    2、建设单位的合同管理薄弱,监督缺位
    根据建设部颁发的《建设工程施工招标文件范本》的规定,合同条款是招标文件的重要组成部分,其内容以及表述的原则应当与招标文件一致。工程量清单计价方式招标投标时,建设单位往往委托招标代理机构编写招标文件,并代理工程的招投标工作;而建设工程施工合同则是由建设单位合同管理的相关人员,在招标投标工作完成之后与承包商签订。这种时间和空间的错位往往容易造成招标代理机构和建设单位沟通和管理的不一致,为承包商事后索赔创造了可以利用的空间。
    对工程量清单计价方式熟悉度不同,造成了合同条款的不公正性。建设单位的合同管理部门大多对工程量清单计价方式不熟悉,缺乏合同管理的专业知识,对建筑行业信息掌握不足,不能预见项目建设期可能存在的一些问题,合同中应该约定而不约定的现象普遍存在,造成合同不能有效约束承包商的行为。相反,承包商则有许多相关专业人材,长期从事建设项目管理工作,积累了较为丰富的合同管理经验,较快地熟悉了工程量清单计价方式。建设工程施工合同签订的过程中,承包商可以利用合同管理专业水平上的优势,签订有利于自身的相关条款,为追求经济利益的最大化,而损害了建设单位的利益。最终给政府投资造成了不必要的损失。
    3、施工过程中的现场签证失实
    在工程项目的实施过程中,由于多方面的原因,施工现场签证是经常发生的,它是现场管理工作的重要组成部分。现场签证因为它涉及的内容广泛、构成原因复杂、规律性较差、发生的时间长。从目前许多项目的执行情况来看,签证文字表述不清,手续不完整也较常见,并且乱签证现象比较严重,该签的签,不该签的也签,使合同外增加的费用很多。
    根据我们对几年来工程造价审核实践来看,施工现场签证普遍存在着失实现象,这种现象表现在:(1) 人为多签工程量。如某工程挖沟槽土方,签证的工程量没有按清单计算规则计量,而是按计价表计算规则计量(包含工作面、放坡工作量)。(2)重复签证。如某工程分部分项工程量清单计价表中,项目名称为水泥砂浆楼面,项目特征描述中已含防水层,还另签出楼面防水层多少工作量。(3)签证方式不规范。如某工程混凝土管道铺设,签证铺设混凝土管道多少米,没有附图例,没有反映出是否扣检查井的长度(计价表计量计算规则应扣检查井的长度,清单计量计算规则不扣检查井的长度)。(4)建设单位代表业务水平差。如某工地完工后建筑物内清理垃圾,规定已包括在相关费用中,但仍然签出垃圾清理人工若干工日。
    二、工程量清单计价合理确定造价中的主要措施及建议
    1、加强监管部门对标底编制的合理性审查
    加强对中介机构及其人员的管理。招标项目标底的编制应委托有经验、信誉好、具有相应资质的单位进行编制。正确计算项目的标底价,要求编制人员具备技术胜任能力和良好的职业道德,应定期对其业务知识进行考核与培训,提高其执业水平,对编制质量低劣者,应按规定给予处理处罚。对工程造价咨询机构资质的审核与年检必须严肃、认真,并做好相关的考核、考查记录,对不合格的单位,应当及时取消其资质。
    政府投资项目实行工程量清单计价宜采用固定单价合同,在约定的风险范围内,综合单价不得调整。综合单价由人工费、材料费、机械费、管理费、利润组成,其中材料费占了70%左右。材料价格的高低,将直接影响到建设费用的大小,因此,监管部门要加强对材料价格的信息管理,建立《主要材料价格》备案制度,对工程所需材料进行货源市场调查研究,广泛收集供货商信息,密切注意市场行情。根据建设方对所用材料的品牌、质量等级、规格的要求,做好询价调研,合理核定其材料价格。
    2、重视施工合同签订,规范、完善合同条款约定
    政府相关部门应在建设工程施工合同签订前期对合同条款的合理性、合法性进行审核。政府相关部门应配合建设单位,组织技术经济方面的专家,审核合同条款是否真实、齐全,并对承包方投标文件进行了解。通过审核和了解,对不合理、不合法的条款及时纠正,不齐全的条款要补齐,使建设工程施工合同在实施中减少合同纠纷和违约,避免对建设单位造成不必要的损失。
    建设工程施工合同范本由《协议书》、《通用条款》、《专用条款》组成。但作为政府投资项目有其自身的特点,现有的合同条款不能满足其特殊要求,对工程造价的规定不够严格。政府相关部门应对工程建设过程中所能发生的情况作出充分的预见,制订出一套针对政府投资项目特点的补充条款,尤其对工程造价的条款应细致、明确,并有利于节约财政建设资金。如某项目合同中相关补充条款:工程量清单漏项或设计变更引起的工程量清单项目,其相应综合单价由承包人提出,按04计价表组价,按中标下浮率让利,经发包人确认后作为结算的依据。此条款突出了该部分清单项目结算造价的严密性,防止结算时双方对计价组价、让利幅度等问题相互扯皮,有利于节约财政资金。
    3、严格把好现场签证的审核关
    现场签证的不实造成了工程造价的失真,因此必须加强对现场签证问题的审核。而要做好施工现场签证应把握好下列环节:(1)在工程合同签约时,合同条款中要注明发包方、监理方派现场履约合同的代表,并明确代表人的职责范围。(2)工程签证单要编号,要注明日期,要有变更的内容,要有计量,必要时要附图例。(3)对施工图纸设计变更,双方应及时办理签证,杜绝事后补办签证。(4)对合同中没有明确规定的暂定特殊材料、装饰材料的市场价格进行的签证,双方要确认外购材料的厂家、品牌、质量等级、规格及材料价格。(5)发包方工程的项目负责人在进行工程签证时要学习招标文件、招标文件的答凝和合同条款,正确办理签证。(6)应加强现场签证人员的业务培训、思想教育、严格履行自己的职责,廉洁奉公,严格按合同约定,办理好各项签证。
    目前要治理好施工现场签证比较乱的状况,笔者认为首先必须进一步完善现场签证管理制度,加强现场签证权限与变更签证手续管理,明确工程、预算等各个部门和人员的权限与职责,强化现场签证的及时性和准确性,加强现场签证人员的业务培训、思想教育,杜绝错签、多签、重复签的现象,其次要把好竣工结算中签证审核的最后一道关,把施工现场签证作为审核工作的重要内容,要以事实为基础,以当前有关的法规为依据,严格把关,纠正错签、多签、重复签的不合理状况。
    三、结束语
    工程量清单计价已推行了快5年,现在政府投资项目结算大多纳入了审计监督的范围,合理确定建设工程造价,是工程造价管理的主要表现形式,是提高项目投资效益的关键所在。推行工程量清单计价方法过程中,应努力做好与招标投标、合同管理、现场签证管理等工作的衔接与配合,加强对政府投资项目工程造价形成过程中的监督。促进影响工程造价各个环节的规范运作,规范和整顿建筑市场经济秩序,为确保国家财政性建设资金得到有效运用,为防止腐败行为的滋生和蔓延提供保障。


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