服务科学发展，发挥“审计免疫”功能，关键在基层。因此，基层审计机关建设至关重要。基层审计机关建设情况如何？带着这个问题，最近，我们在对市、县（市、区）基层审计机关调研时，发现一些急需解决的问题，需要引起各级党委、政府的高度重视。

       一是双重管理流于形式。《中华人民共和国审计法》第十五条第三款规定：“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见”。《中华人民共和国审计法实施条例》第十二条规定：“地方各级审计机关正职和副职负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见”。国务院2008年8月下发的《关于审计署主要职责内设机构和人员编制规定》中重申和强调：“地方各级审计机关领导干部的管理，实行双重领导、以地方党委为主的体制。省级党委在任免、调动、奖惩省级审计机关负责人时，应事先征求审计署的意见。审计署要协助省级党委加强对省级审计机关领导班子的考察了解，经常反映情况，主动提出领导班子配备、调整的建议”。《关于干部双重管理工作若干问题的通知》（中组通字[1991]35号）文件也有规定。但从我们调查的情况看，13个县（市、区）审计局5年来调整了仅60余名班子成员，严格按照干部双重管理工作若干规定执行的23名，占38%，有62%的班子成员调整没有事先征求上一级审计机关的意见，双重管理流于形式；在严格按照干部双重管理工作若干规定执行的23名领导中，其中有一个县的2名人员已经被县委组织部谈话任免了，事后，在上级审计机关的过问下，这名组织部长说不知审计有双重管理规定才补报手续。

       二是审计机关的独立性不强。由于受宪法及审计法的制约，目前，市、县（市、区）级审计机关受本级人民政府及上级审计机关的双重领导，而由于审计机关人、财、物、事都归当地人民政府管理，所以，审计机关更多地是受制于当地市、县（市、区）委及市、县（市、区）人民政府。而在此种体制下，审计机关更多的是充当内部审计部门的角色，其对经济的监督作用极其有限，对整个国家来说，不能真正履行“经济卫士”的职能，通常情况下只考虑了局部利益而忽视了整体利益，对国民经济的科学发展作用甚微，有时甚至阻碍了整个国家经济的发展。由于审计机关领导属于当地党委、政府管理，造成审计机关“有法不能依法查处”（影响班子成员的成长进步），当地党委“有法又有依”（ 决定班子成员的成长进步）。

      三是审计机关经费难以保障。市、县（市、区）级财政机关对审计机关的经费预算安排的很少，作为执法部门，政府都下达了收缴任务，同时规定一个返回经费的比例，如果任务完成的好，就会多得经费，才能保证运转，如果完成的不好，经费就极少，难以保证审计工作的正常开展。这也造成了审计机关忽视了其本身的职能，转而走向抓罚没收入的歪道，从而导致了审计工作中一系列不符合科学发展观要求的问题的出现。

       市、县（市、区）级审计机关要走出困境，适应时代发展的需要，符合科学发展观的要求，切实为经济的科学发展保驾护航及实现自身的良性发展，有必要从体制等多方面进行改革和完善。

       一是建议审计机关实行垂直管理。审计机关执法特殊性，必须实行垂直管理。对于审计机构是否应该独立的争论由来已久。1981年，许多专家提出审计署应当隶属于全国人民代表大会，成为立法机关监督行政职能的手段，而审计署的位置应当与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行。但是，由于多方考虑，宪法最后出台时，仍然选择了隶属于政府审计系统，作为国家行政机构的组成部分，并对政府及所属各部门、单位实施审计监督的“行政型”的审计模式。此后每年的审计报告似乎变成了一项程式化的工作，没有人过多在意，直到2004年那场席卷全国的“审计风暴”。这次审计报告在赢得无数的喝彩的同时，也暴露出现行审计体制的弊端。审计署原署长李金华曾多次提到，“审计有时缺乏一些独立性，特别在地方，一个问题涉及政府或者市长、县长，弄不好就不了了之。”刘家义审计长提出了发挥审计“免疫系统”功能。发挥审计“免疫系统”功能如果缺乏独立性，就不可能发挥好审计“免疫系统”功能。因此，为避免地方政府的干预，提高其依法、独立审计的能力，有必要从管理体制上对现行管理方式进行改革，具体方法可实行中央直管或省级以下垂直管理。实行垂直领导后，人事、业务和经费都由审计部门统一安排，这样可以在相当大的程度上解决基层审计机关的独立问题。

        二是如果暂时审计机关实行不了垂直管理，就要尽快出台新的干部双重管理工作的办法。过去出台的《关于干部双重管理工作若干问题的通知》操作性不强，上级审计机关根本管不了，县（市、区）党委又不重视，且已过时。审计署应与中组部、人力资源与社会保障部、国家公务员局出台新的干部双重管理工作的办法，使双重管理规定落实到实处。

        三是加大审计经费的投入力度。审计机关的经费应全额纳入财政预算管理，实现真正意义上的吃“皇粮”，不能给县级审计机关定收缴罚没款任务，罚没款的收缴额应跟本单位机关经费的多少脱钩，避免审计机关和审计人员走入为收罚款而审计的怪圈，使县级审计机关回归正常的审计监督和服务的轨道，真正当好“经济卫士”。