浅谈农村基础设施建设专项资金的效益审计
高圣国 覃学柱 田秀玲(湖北长阳土家族自治县审计局)
【发布时间:2009年06月09日】
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    中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确,公共财政将加大农村基础设施建设、农村教育,农村社会保障、农村卫生等事业的投入。从此农村改革将迈向新的历史发展时期。目前,为了应对国际金融危机影响造成的中国经济下滑风险,中央政府又推出4万亿投资的两年经济振兴计划。其中,用于农村民生工程和农村基础设施3700亿元。审计机关作为国家的综合经济监督部门,肩负着保障农民权益,监督好、维护好、服务好农村改革发展的重任。本文结合实际对新形势下如何开展农村基础设施建设专项资金的效益审计作了一些探讨。
    农村基础设施建设是一种投资大、周期长、外部性强而直接经济效益低的社会公益事业,是一种类似于公共物品的准公共物品。包括农田水利为重点的农业基础设施建设、农村饮水安全工程建设、农村公路建设、农村能源建设等等。农村基础设施建设专项资金的效益审计,是指审计机关依法对农村基础设施建设专项资金在管理、分配、使用过程中的合法性、安全性进行监督,并根据审计所获取的资料,对项目实施后所产生的社会效益、生态效益和经济效益进行综合评价。
    一、农村基础设施建设专项资金的效益审计的内容
    一是立项效益。农村基础设施建设专项资金的立项效益,是指农村基础设施项目管理单位在项目确立、评估、申报过程中,结合当地实际,采用一定的论证方法,从而实现既定的经济效益、社会效益、生态效益目标。
    从现行情况看,农村基础设施项目的实施,首先由乡(镇)、村两级制订规划,确定投资项目,由县级相关部门综合评估,设立项目库,然后由县级主管部门根据年度农村基础设施建设所需专项资金的规模,从项目库中择优选项上报。因此,对农村基础设施建设专项资金的效益考核,应重点关注立项是否科学,是否具有前瞻性,是否有明确的社会经济效益目标,是否符合国家产业政策和宏观经济政策取向,计划项目是否与基层实际相符,是否进行了可行性研究,是否存在先立项,后评估的现象;项目决策过程是否客观公正,是否进行了风险预测;项目库的设计、筛选是否合理,是否正确处理局部利益与整体利益、短期效益与可持续发展的关系,是否坚持了先急后缓、弃劣择优的原则。
    二是管理效益。农村基础设施建设专项资金的管理效益有广义和狭义之分。这里所说的管理效益是指狭义的管理效益。狭义的农村基础设施建设专项资金的管理效益,是指在资金的取得、拨付和使用过程中,其流量、流向及安全完整与有关计划、标准的相符程度。考核内容应重点关注国家政策是否落实,资金的分配是否符合发展规划,资金是否按项目、按进度拨付,是否专款专用,有无虚报冒领、挤占挪用、滞留、抵扣的情况,是否存在受部门利益驱使,将项目资金投于其他项目甚至用于机关经费。重点考核资金管理系统是否健全,内部控制制度和责任机制是否存在并有效实施,财务信息是否真实可靠。在审计中要考核评价项目资金是否实行专户管理,封闭运行;项目资金收支是否实行授权审批,账、钱、物的管理是否分离;是否严格划分生产性支出和优抚性支出;项目是否实施了预算管理。
    三是投资效益。农村基础设施建设专项资金的投资效益又分为项目建设效益与项目完成效益。项目建设效益是指农村基础设施建设在实施的过程中,以最少的投入获得最大的效率和效果;项目完成效益是指农村基础设施项目按计划建成后,受益区域的生产力、生产生活环境的改善和提高程度。对农村基础设施建设专项资金投资效益的考核,应重点关注有无地方官员为追求任期内的政绩,将项目资金投向急功近利的产业寻求短期收益的行为,是否推动本地资源和环境的良性循环。要考核投资是否经过集体决策,建设项目的实施是否进行了招投标,重要材料的购入是否实行了政府采购;施工过程中,是否存在管理不善、工程质量等问题造成的损失浪费、效益低下甚至损害农民利益、破坏生态环境等行为。如,坡改梯建设是否与农业生态建设相结合,是否严格界定了坡改梯与退耕还林的范围。对一建三改工程是否逐户进行了验收,是否达到了规定的标准,资金拨付是否坚持了先改后补和边改边补的原则,有无受益户将资金挪作他用的现象,相关企业是否将项目资金用于技术改造和生产性投资上,有无用于兴建办公楼、发钱发物和其他消费性支出。
    二、农村基础设施建设专项资金效益审计的方法
    由于受部门、地方利益的驱使及地方经济发展的制约,专项资金的管理使用过程中,违纪违规的现象依然较为普遍。随着监督机制的经常化和制度化,其逃避监督的手段已从过去的直接冲减向虚构项目、虚列支出、账外收支等隐蔽方式转变。因此,审计监督必须坚持审计方法的创新,注重审前调查,认真编制切实可行的审计实施方案,整合审计资源,加强横向联系,实现资源共享,优势互补。审计实施过程中,坚持计算机审计与传统手工审计、账面审计与实地调查、资金收支的合法性审计与合理性审计三结合。具体审计方法可归纳为如下几个方面。
    (一)系统分析法。根据农村基础设施建设专项资金种类多、数额大、周期长、实施区域分散的特点,应充分运用计算机审计手段,将众多的收支数据从管理单位的业务应用系统中提取出来,形成分析数据源,并借助计算机AO审计系统,通过排序、筛选、抽样、逻辑运算等方式,建立技术分析模型。从业务数据入手,利用审计专业优势,加以综合分析,确定重要性水平,明确实地跟踪检查的对象与范围。
    (二)延伸追踪法。根据计算机审计确定的重要性水平,采取“一竿子到底”的做法,跟着项目走,资金流向哪里,就延伸到哪儿;通过实地调查,了解掌握项目资金的运作过程、运作规律和存在的问题,上下结合,点面结合,实现从微观问题的解剖到宏观层面的分析。
    (三)决策验证法。随着我国政治经济体制的完善,行政责任追究制度的确立,经济责任审计力度的加大,领导集体决策、政务公开机制逐步健全。审计中,应调阅被审计单位的会议纪要、相关公文,如请示、报告、批复、工作总结等,并与会计资料进行核对,以发现审计线索。对上级拨入资金和拨往下级的资金,就资金名称、用途、文号、时间、金额、资金账户进行核对,从而发现决策、管理、资金运转等方面的薄弱环节。
    (四)账实比较法。在全面清理项目资金、弄清收支和结余规模的基础上,将账面项目资金数额与银行存款、现金等可用资金进行比较,将拨入的项目资金总量与项目投资额度进行比较,从而确定挪用项目资金数额。
    (五)要素分析法。在对项目资金支出的审计中,按照有关规定对核销项目资金的各种要素进行综合分析,检查有无弄虚作假、套取项目资金行为。如资金拨付程序是否合法;计划、经办、审批、付款等不相容职务是否分离,是否存在大额现金支出,工程决算有无明细等等;必要时可延伸项目实施、材料供应等相关单位。
    (六)合同梳理法。以列表的方式对所有的合同进行梳理。审查合同是否公平、内容是否真实、要件是否齐全、是否依法履行。并按合同内容延伸审计项目承建方工程款的收支情况,深入施工现场,查看有无虚假工程、合同工程量与实际投资规模是否相符。合同约定有违约金和保证金的,查看账面是否如实反映。
    (七)账户清理法。对被审计单位的银行账户进行清理,并与开户银行进行核对,弄清有无公款私存、违规开户、账外建账、私设“小金库”和项目资金回流的行为。
    (八)问卷调查法。审计可根据具体情况,将审计调查的内容设计成调查问卷,将调查表发放给被审计单位和相关受益对象,通过问卷调查,确定审计重点,发现存在的问题,并获取审计评价需要的基础资料。
    (九)横向联系法。由于效益审计范围及评价标准涉及到多个领域的专业数据,审计应该与统计、物价、农业、商务、环保等相关职能部门建立良好的工作协作关系,充分利用有关部门的专业数据,实现资源共享,节约审计成本,提高审计效率。
    三、农村基础设施建设专项资金效益审计的评价
    对农村基础设施建设专项资金的审计评价,应根据审计资料,采用比例分析和文字描述等方法对其社会效益、生态效益、经济效益进行综合评价。
    (一)农村基础设施建设专项资金的投资完成效益是效益评价的核心内容,立项效益和管理效益都不同程度地对项目完成效益产生影响。投资完成效益是效益评价的重点,也是效益评价的难点。在对项目完成效益进行评价时,主要有两种评价方法。
    一是纵向对比法。就是将同一地区项目实施前后的有关数据进行对比,分析资金投入所产生的效益。如,农村电网改造。改造前电压低,电损大,线路老化,经常停电,农业加工设备无法使用,越边远的地方电价越高;改造后,城乡一价,损耗由电力部门承担;生产、加工设备大量增加,减轻了农民的劳动强度,提高了劳动效率,可通过受益地区农村用电增加量、农民每千度电节约电费额等指示进行考核。再如:将农田基本建设前后的相关数据对比,并据此对其社会效益和生态效益进行综合评价。可根据具体情况,灵活设置评价指标。如:粮食亩产增长率=(改造后亩产量-改造前亩产量)/改造前亩产量×100%;每亩纯收入增长率=(改造后每亩纯收入-改造前每亩纯收入)/改造前每亩纯收入×100%;每亩劳动工日下降率=(改造后每亩劳动工日投入-改造前每亩劳动工日投入)/改造前每亩劳动工日投入×100%。
    二是横向分析法。就是选择两个或两个以上外部环境相同、经济水平相当的地区,将实施项目区域的有关指标同没有实施项目区域的有关指标进行比较,从地域上分析农村基础设施建设专项资金所产生的效益。在实际操作中,应根据不同项目情况,因地制宜设置不同的分析指标,进行单项效益分析。如,通村公路建设,将完成通村公路建设的区域与未实施通村公路建设区域的有关经济指标进行横向对比。以吨产品运费下降率、农副产品商品转化率、农民人平纯收入增长率等作为评价指标。
    (三)注意剔除不可比因素。农村基础设施建设专项资金的效益分析,要在核实财务收支的基础上进行,注意剔除不可比因素。如自然灾害、国家宏观经济政策取向、税收政策调整、企业重组等因素,都会对效益分析结果产生直接影响,如果不剔除这些因素,就会人为夸大或缩小农村基础设施建设专项资金的使用效益。
    (四)管理效益评价方面,应评价公共财政资金到位率,配套资金到位率,资金使用合规率,项目资金节约或超支率,管理费用支出占总支出的比例等。应结合工程决算审计,对其项目投资的真实性、合法性、“四制”执行情况,以及因决策失误造成的资金损失和浪费情况进行综合评价。
    (五)经济效益、社会效益和生态效益并重。从农村基础设施建设专项资金的特点和运行状况来看,仅从经济效益进行评价,是片面的,因为农村基础设施建设项目关注更多的是社会效益和生态效益。审计效益评价中,要注意定量分析与定性分析相结合,财务指标分析与非财务指标分析相结合,货币性指标分析与非货币性指标分析相结合,兼顾经济效益、社会效益和生态效益,局部效益与整体效益、短期效益与长期效益、直接效益与间接效益、内部效益与外部效益、有形效益与无形效益之间的关系。审计评价时,能够量化的尽量进行定量分析,对经济效益的评价侧重量化评价,对社会效益和生态效益应在定量分析的基础上以文字描述为主。审计评价中要防止只重经济效益而忽视社会效益和生态效益的片面性。
    (六)规范程序,注重证据,防范审计风险。农村基础设施建设专项资金的效益评价是审计人员在审计结束后对审计事项发表的主观意见。因此,效益评价要特别注意审计程序,所有的评价事项和分析指标应当有相应的证据来支持,才能确保效益评价的客观公正,有效规避审计风险。




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