“小金库”的“暗箱操作”与“公开曝光”
(江苏省如皋市审计局 姚伯生)
【发布时间:2009年06月01日】
字号:【大】 【中】 【小】

       当前专项治理行政事业单位“小金库”工作,正在全国各地紧锣密鼓地开展。改革开放以来,国务院和中央有关部门曾多次组织对“小金库”进行清查和治理,但是“小金库”问题一直屡查屡犯、屡禁不止,它在一定程度上严重影响了干部队伍廉政建设,值得我们深思。本文结合审计实践,试图对“小金库”现象进行简要剖析,以抛砖引玉。

       一、“小金库”“暗箱操作”的特征

        1、设立的不公开性和保密性。单位或部门私设“小金库”,虽然动机各异,有的是为了截留合法收入,有的是为了改善单位的福利,有的是为了滥发奖金实物,有的是为了挥霍浪费,有的是为了偷漏国家税款,其目的都是为小团体和个人的利益而损害国家或集体的利益。为了使这一不合法的目的变成事实,他们总是想方设法隐瞒实情,仅为单位或部门的极少数人掌管或知悉,大多数人不知道内情,由于是不公开的私设,具有极强的保密性。

        2、管理的黑暗性和隐蔽性。从审计实践看,许多单位为使“小金库”不为外人所知悉可谓是绞尽脑汁,煞费苦心,我们可以将其分为两类:

       一是设账型:有的设立在单位财务部门,但与单位的正常账册相分离。有的设立在单位其他科室,避免在检查时容易被发觉。有的设立在有业务往来的单位,即把一部分收入通过不正当的手法转移到有关业务协作单位的往来账户,或要求协作单位“想办法”在有关的项目中提出,由某人代保管;或要用时直接从协作单位支出。有的设立在有缴拨款关系的下属单位,这种手法,通常是主管单位利用与下属单位的特殊关系,借下拨资金之名,巧立名目,虚列支出,让“媳妇”顶名领取“正常”经费,由“婆婆”用于不正当开销。“小金库”设立在外单位,比设立在本单位更难发觉,知道的人可以更少,其保密性和隐蔽性更强。

       二是不设账型:有的是现金一收一支,干脆不设账册,不留痕迹。有的是实物型“小金库”, 即用实物代替货币收取某些费用,账面上没有资金来往。一部分是向下属单位收取管理费的主管单位,假借“减轻企业负担”之类的美名,少收或象征性收取少量管理费,要求下属单位上缴食品等日常生活消费物资。这些物资部分分给职工作福利,部分送“人情”,部分则上市变现落入少数的腰包。另一部分是服务行业如广告业等,借提供服务之机,收取实物作为服务费用,广告单位和客户互不开票,互相逃漏税款,形成实物“小金库”。

       3、来源的截留性和非法性。“小金库”资金的来源,主要包括截留合法的收入和取得的非法收入两个方面。

     (1)截留合法的收入。一是截留经营收入、规费收入及罚没物资变价收入等,化“大公”为“小公”,进入“小金库”;二是向下属单位收取“赞助费”、“水电费”等款项进入“小金库”;三是向协作单位收取“手续费”、“劳务费”等进入“小金库”;四是领用系统内上级部门票据收费,“分成收入”进入“小金库”;五是事业单位的经营收入通过税务部门的发票进入“小金库”。一些事业单位从事经营活动,到税务机关开票结算,价款亦通过银行结算,从形式上看,票据是合规的,结算方式也是规范的,但是,个别人钻转账支票和银行汇票可以背书转让的空子,将款项转至其他账户套出现金。如一个路灯管理所的所长,利用上述手段,在两年多的时间内竟然私设小金库120多万元,并贪污20多万元,令人触目惊心!

     (2)取得的非法收入。一是乱收费进入“小金库”,如学校违规收取的“补课费”等,工商税务部门搭车收取的“代理费”、“咨询费”等等;二是个别执法单位向服务对象索要“奖金”及办案“招待费”等进入“小金库”;三是少数执法部门在对有关单位的违法违纪经营活动进行处罚时,只要被处理单位“自愿”支付一定数额的“赞助费”或报销一些“办案费”、“出差费”、“招待费”等进入“小金库”,便可少罚款甚至不罚款,出现一种“黑吃黑”型“小金库”。

        4、支出的随意性和浪费性。从“小金库”的支出看,有的用于超标准的单位职工福利开支和奖金支出;有的用于不正当的行业竞争支出,支付“回扣”“手续费”之类;有的用于违规购置固定资产,超计划超规模扩大固定资产购建支出;有的用于难以公开支出的高档娱乐场所的消费;有的用于请客送礼,慷国家、单位之慨,以达到个人的目的;少数人甚至贪污、合伙私分钱财,走上犯罪的道路。总之由于回避了正常的监督检查,其支出中的随意性、浪费性和违规违法性是显而易见的。

       二、当前对“小金库”审计处理的缺陷

       国务院办公厅国办发[1995]29号和财政部财监字[1995]39号等文件规定,查出的“小金库”资金收入发生数,除按税法的有关规定单独计算缴纳流转税、所得税或全额上缴财政外,还应按照“小金库”资金发生额处以1—2倍的罚款,并提请有关部门追究责任人员党纪、政纪或刑事责任;2005年2月1日起施行的《财政违法行为处罚处分条例》也对“小金库”的处理处罚作出了相应的规定。应该说处理的规定是明确的,严格的,也是严厉的。但是,由于“小金库”暗箱操作的隐蔽和保密,一般性的检查不容易发现,至审计时被挖掘出来,已存在和运行了相当长时间,资金已大部分被支用,没有或余额甚少,支出的项目又较为繁杂,可能涉及的面又较广,追回已用资金的难度较大,给审计处理处罚理带来了客观上的困难,依法处罚的决定难以落实到位。从被审单位而言,为减轻处罚,首先是单位领导出面,一则说明苦衷,实为不得已而为之,说明客观原因若干,二则是单位情况确实困难,无力承受对“小金库”的处罚,三则作“深刻”的检查,表示提高认识,下不为例等等;其次通过各种途径甚至更高层次的领导打招呼、说情,表明设立“小金库”的情况如何特殊,单位如何困难,要求从轻处理,网开一面;由于客观上的因素和方方面面的压力及影响,审计机关往往只能从轻处理,多数时候没收余额了事;相关部门追究当事人行政责任、纪律责任的措施往往也不能落实到位。

     “小金库”处理之后,被处理单位往往并不是从正面去吸取教训,痛改前非,而是从反面去总结经验,认为被审计机关发现是因为自己业务水平还不够高,保密工作、隐蔽工作还做得不够好,另起炉灶,变换手法,重辟“小金库”的“新路子”。有时是你越查他经验越丰富,手法越巧妙,管理越隐蔽。同时也应该看到,我们所处的社会中的一些不良现象和不正之风,为“小金库”的存在提供了生存的土壤和生长发育的“良好”外部环境,导致私设“小金库”现象的屡查屡犯和漫延的趋势,造成了有关违纪违规支出的延绵不绝,严重影响了我们干部队伍的廉政建设。

      三、对“小金库”公开曝光的设想

      私设“小金库”危害极大,一是偷逃国家税收和应上缴的罚没款及规费收入,造成了国家收入的流失;二是增加有关单位的不合理负担;三是造成了违反财经纪律乱支滥用,增加了社会的分配不公;四是滋生腐败的温床,影响了干部队伍的廉政建设,败坏党风政风,损害党和政府的形象,增加了人民群众的怨声。为此审计机关必须充分发挥审计的职能作用,加大对“小金库”的查处力度,为彻底杜绝这一不正常的社会现象,割除这一导致腐败的温床和毒瘤,净化社会环境和空气作出应有的贡献。

       实行“小金库”公开曝光制度,就是对查出“小金库”除按规定严肃处理外,还要对“小金库”收支的来龙去脉情况全部通过媒体向社会公开,收入的来源是什么,支出的去向干什么,见不得人的开支有什么,全部在媒体上亮相。让私设“小金库”者“暗箱操作”的全部情况及其违法乱纪行为暴露在光天化日之下,让灼热的光线穿透“小金库”沉重的暗箱和黑幕,让灿烂的阳光普照大地。既是对被处理者的曝光,又是对其他违法违纪者的震慑,同时对接受来自“小金库”中的不正当收入的人也是一次深刻的教训。借助舆论监督和社会监督的力量,来共同铲除“小金库”孳生和发育的土壤,优化社会环境,促进干部队伍廉政建设,教育和保护广大干部。

       当然对违纪现象的“公开曝光”不仅局限于“小金库”,审计机关应充分利用好“公开曝光”这一有力武器,来深层次全方位地履行审计监督的职能,促进社会风气的好转,为干部队伍廉政建设而努力。








【关闭】    【打印】