“免疫系统论”下预算执行审计的创新
陈任诗(广西自治区玉林市审计局)
【发布时间:2009年05月26日】
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    当前,我国审计工作正面临一个特殊重大的调整时期。这个特殊时期的背景,一是基于马克思主义最新中国化理论成果,我国社会主义建设新的指导纲领----科学发展观学说的确立;二是基于为了应对全球性金融危机蔓延,我国“扩大内需、振兴经济”重大宏观方针的适时提出;三是基于以刘家义新审计长为首的审计署新一届党组在科学总结国家审计经过二十五年发展的特点、规律和本质后提出国家审计就是国家经济运行的“免疫系统”这一重大命题。“免疫系统论”是对审计本质认识的深化、创新和发展,是审计人深入践行科学发展观,进一步厘清工作思路的具体行动,对审计事业“保增长、扩内需、促发展”以及自身的发展都将起到重要的指引作用。联系到正在从事的已经走过十多个年头,被誉为国家审计机关“首要任务”和“基本职责”的预算执行审计,如何落实和运用好“免疫系统论”观点,亟需进行较多的思考,尤其是在理念上、目标上、内容上、措施方法上都要进行较多的创新,力争在科学发展观和“免疫系统论”的指引下,实现预算执行审计新的更大的发展。
    一、预算执行审计的实践
    预算执行审计是1995年9月全国人大常委会颁布的《审计法》规定的每年都必须开展的一项法定性、程序性的工作。预算执行审计法律地位的确立,实现了由“财政监督”向“监督财政”的历史性转变,标志着全方位财政审计制度的确立。预算执行审计工作不仅把“上审下”和“同级审”有机的结合起来,更重要的是充分发挥了各级审计机关在摸清家底,揭露问题,促进规范,完善制度等方面的重要作用。通过开展预算执行审计,较大地促进地方政府依法聚财、依法理财、依法用财和以财佐政水平的不断提高。基于预算执行审计工作的重要作用,因而,预算执行审计工作由始至今,都受到各级政府和社会的广泛重视。尤其是审计署近年来的年度中央预算执行《审计报告》,每每成为党委、政府、新闻媒体和社会各界关注的焦点,以力度大、范围广、触及深、情况详而深入人心,家喻户晓,被社会广誉为“审计风暴”。以预算执行审计为核心的审计行动已成为我国经济生活中最热议的话题。
    从广西玉林市的实践来看,预算执行审计也与全国其他地方一样,走过了从无到有,从小到大,从粗放到相对系统规范的过程,预算执行审计工作已总结和形成了相对固定的工作模式运行机制。经审计后每年都能根据审计发现的预算管理方面存在的问题为人大加强预算监督和政府加强预算管理提供一些颇具建设性和针对性的意见建议。如近年来提出的规范银行帐户、整顿会计秩序、细化项目预算、推行部门预算、整合转移支付资金、挤财政收入“水份”、严格“收支两条线”管理、加强建设项目管理和加快建设资金使用进度等审计意见,得到地方人大、政府和相关部门的高度重视和积极采纳,使财政预算管理明显加强,预算工作进一步规范。尤其是近年来,特别注重从体制、机制和制度层面剖析问题,注意归纳总结带有苗头性、倾向性和行业性的问题,对规范财政行为,加强预算管理起到了明显的作用。如2008年,玉林市预算审计通过审计促有关部门补缴入库资金3000多万元,审计意见促政府及财政、国土等部门出台或修订了关于加强市直土地出让金管理、加强“非转经”占用费征收和规范中小企业财政担保行为等规范性文件,审计的服务作用得到较好发挥。
    二、预算执行审计的问题
    随着形势的发展,特别是与国际接轨的公共财政制度确立,我国近年来实行了财政体制的大范围改革,如国库集中支付、政府采购、部门预算、综合预算、零基预算、收支两条线、会计集中核算、新政府收支科目等重大制度的推行,预算执行审计的内容、目标、方法都发生了重大的变化。与此同时,协调的、以人为本的、统筹和谐的科学发展观学说提出,需要预算执行工作必须及时从监督约束、查错纠弊、批判揭露作用向“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”的更高方向和作用转变。在今年年初,温家宝总理又向全国审计机关强调必须关注金融安全、财政安全、国有资产安全、民生安全和环境安全的重大历史职责。国家审计就是国家经济运行的“免疫系统”作为审计理论研究最新成果得到全国审计届的高度赞同和认可。作为国家审计机关“基本职责”和“首要任务”的预算执行审计工作必须迎头赶上,未雨绸缪,不断思变,充分发挥审计的“龙头”作用,以适应形势发展的迫切需要。但目前,预算执行审计普遍存在一些共性的问题:一是未能从维护国家经济运行,提前和及时发现影响经济正常运行的“病毒”,当好国家经济的哨兵和问题的侦察兵,也没能把审计上升到“免疫系统”的层面来认识和实践,大多时候为事后审计,没能将问题防患于未然,审计预警作用没能体现出来。二是没能站在人大加强预算监督,政府加强财政管理的角度去思考和开展审计,仅是为了完成任务而已,为审计而审计,为完成任务而审计现象普遍存在;三是没能确立“大财政、大预算”的概念,将过多的精力用在对财政部门和地方税务部门的审计上,忽略了对预算重要组成部分的一级、二级甚至三级预算单位的审计,尤其是对预算执行的两头“预算编制”、“预算调整”和“决算”没能延伸,审计的“越位”和“缺位”一并存在。四是重点不够突出,主题不够鲜明。审到哪算哪,眉毛胡子一把抓,不能从总体上、从宏观上把握审计方向,将主要精力用于纠缠一些细小诸如会计帐务处理规范、会计基础工作不够扎实的问题,没能将审计注意力集中到重点审查影响大、范围大、金额大和带有制度性、机制性的资金和问题;五是不重视归纳、挖掘、综合和提炼,对审计中发现的带有机制性、体制性和制度性的问题没能形成审计信息或专题报告上报政府,两个《审计报告》的撰写质量不够高,走过场,审计建议针对性、操作性不够强,审计成果没能充分运用,审计作用不能充分发挥;六是因为年年审,尤其是认为预算执行审计是审政府、审财政使部分审计人员不会审、不愿审、不敢审,存在厌战、怠战、怕战情绪。等等。
    总体上来说,当前我国的预算执行审计正处于一个总结、调整、不断规范、不断发展的关键期,亟需新的理论和观点来做指引。“审计免疫系统论”正可谓及时雨,免疫系统论中的“预防”、“规范”、“完善”等内涵对预算执行审计的进一步深化和实现科学化、规范化、制度化具有特别重要的现实意义。
    三、预算执行审计的创新
    “免疫系统论”就审计工作在整个国民经济运行中的地位和作用做了准确的定位。其借用医学向身体的相关系统发出信号和预警,引导相关系统乃至整个人体系统地址和消灭病毒的基理为我们开拓创新做好预算执行审计工作提供了科学的理论支持。预算执行审计是《审计法》规定的法定性工作。当前,我们能做的和应该做的必须是开动脑筋,认真思索,精心策划,把学习实践科学发展观的收获体现在高质量履行好本职工作职责上,把对“免疫系统论”的理解、认识和感知体现在提高审计工作质量,提高审计工作服务水平中,以更加积极主动,开拓创新和求实有为的姿态在“审计免疫系统论”的指导下更加高质量的做好预算执行审计工作。重点是要搞好“四个创新”。
    (一)创新审计理念,自觉将预算执行审计目标和作用定义为服务大局、服务决策、服务宏观。“免疫系统论”深刻揭示了国家审计“从制约、监管到看护、守卫,再到预警、防范、提高”的本质。审计署2008年至2012年五年规划要求,把“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”作为审计工作新的出发点和落脚点。协调的、全面的、以人为本的、统筹发展的科学发展观形势要求审计工作必须要端正态度,找准位置,自觉把审计监督置身于政府的领导下,把审计的出发点由完成审计任务向为维护民生,推动改革,促进发展和为政府宏观决策搞好审计服务的方向转变。我们必须要及时全面引入“审计免疫系统论”,全面树立审计服务大局、服务决策、服务宏观的服务理念,进一步强化预算执行审计重在规范、重在完善、重在提高的重要作用,从观念上、本质上,尽快转变以数核数,为审计而审计,为完成任务而审计的旧观念,自觉融入到推进法治、维护民生、推动改革、促进发展的“经济卫士”、“经济谋士”神圣任务中,认真履行好审计服务职责。努力发挥审计监督在经济运行中所具有的全局性、服务性、建设性和前瞻性重大作用。
    (二)创新审计目标,在揭露问题、查错纠弊的基础上完善制度、规范管理、提高绩效。“免疫系统论”十分注重真实合规与绩效评价相协调、揭露问题与风险预警相统一,批判制约与建设完善相一致。把“揭露问题与风险预警、批判制约与建设完善”相结合起来,通过对带有制度性、倾向性、苗头性的问题的查处,向问题“问因”,向制度“问计”,向整改“问果”,向部门“问责”,提出进一步完善制度和规范管理的有针对性和建设性审计建议,为人大加强预算监督、政府加强预算管理决策提供科学而严瑾的参考依据。当前,预算执行审计就是要紧紧围绕重点资金、重点领域、重点部门审出“领导想知道又没知道的”热点、焦点和难点问题和应对问题、解决问题的措施方法。既要关注财政收支“实不实”,“对不对”,更要关注财政资金用得“好不好”,将效益审计和真实性、合法性审计有机的统一起来。
    (三)创新审计内容,不断扩大审计覆盖面,实现审计监督横向到边,纵向到底,不留死角。“免疫系统”不是局部的、片面的和零星的,而是一个系统、一个整体,一个工程。“免疫系统论”下的预算执行审计内容也应该体现出系统性、完整性和整体性。要在原来重点审计预算资金收支的基础上,按照《审计法》规定的职责,积极拓宽审计领域,拓展新的审计内容,把预算执行审计职责履行到位。主要是要在摸清资金总体规模、支出结构、资金管理模式、内部控制制度等常规预算收支审计的基础上,把上级转移支付资金、预算外资金(尤其是游离于财政监督外的预算外资金)、政府基金、政府负债等纳入审计检查范围,并由预算执行向预算编制、预算调整、决算和部门预决算延伸,把预算编制不完整,预算批复不及时,预算调整不科学等作为审计的重中之重。与此同时,要对履行财政资金管理职能的财政支付执行机构、代理银行、会计核算中心、政府采购中心、财政担保中心等新生机构纳入审计监督范畴,实现真正意义上的财政审计一体化和大财政审计、大预算审计,努力做到不留审计盲区、不剩审计死角,财政资金到哪里审计监督就跟进到哪里。当前尤其要注重对“国十条”4万亿“扩大内需、振兴经济”资金中涉及民生的社保、惠农、扶贫、教育、环保、公共基础设施建设等财政专项资金合法性和使用效益的审计,从资金源头、渠道、投向等多方面进行跟踪审查,严防资金被截留、挪用或损失浪费,实现收支并重审计向支出审计为主的转变。
    (四)创新方法,整合力量,努力实现审计资源效益最大化。“免疫系统论”是一个来自于实践,在实践中升华的科学的方法论、在免疫系统论指引下的预算执行审计自然要十分重视方法论的更新。当前要避免预算执行审计重点不突出,力量使用不科学而面面俱到、平均使用审计力量,眉毛胡子一把抓,审计过后工作不细、查证不实、情况不明的问题。当前,最主要的是要科学整合好有限的审计资源,要形成审计机关主要领导亲自抓,分管领导具体抓,财政审计专业部门牵头负总责,行政事业、社会保障、固定资产投资等相关业务审计部门积极参与、分类推进、相互协调、守土有责的“预算执行审计”领导格局和机制,为高质量开展预算执行审计工作提供坚强的组织保障;其次,要大力发挥计算机审计在预算执行审计中审计查证、分析性复核、收集、筛选等方面的强大功能,通过AO来采集、转换、分析、查询和汇总海量的预算执行审计数据,实现较高的审计效率。第三,要注重改变单一的事后审计监督方式,促进并形成事前预警、事中监督、事后审计有机结合的监督机制,把整个由年初至年末的预算执行全过程主动的纳入审计跟踪和跟进范畴,实行财政资金动态跟踪和全过程监督,充分发挥预算执行审计的预警、防范、抵御、便于及时纠正错误的独特作用,力争将问题防患于未然。第四、要十分注重沟通协调工作。预算执行审计点多面广责任大,必须要注重做好上下左右的沟通和协调,努力赢得人大和政府的积极支持,财税和相关部门的积极配合,实现预算执行审计的良好环境。




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