随着统筹城乡发展、新农村建设步伐的加快以及扩大内需和灾后恢复重建工作全面展开，政府投资项目越来越多，对经济社会可持续健康发展产生着越来越重要的影响。我们在政府投资项目审计中发现，受建筑市场竞争激烈和利益驱动影响，部分政府投资项目通过公开招投标（比选）确定施工单位后，中投标双方不依照招标文件签订施工合同；在客观情况与招投标时未发生根本性变化且不允许变更合同的情况下，签订与招标文件实质内容不一致的补充协议条款，应运而生“变味合同”。
     变味之一：将带有风险的固定单价变为可调价格
     某项目招标文件约定：“施工期间的材料价格、人工费等风险由投标人承担，综合单价一律不作调整，工程量清单漏项或设计变更增加的项目，综合单价按2004清单计价定额组价下浮10%。”而施工合同中变更为：“材料价格涨（跌）超过5%、遇政策性费用调整，工程按实结算，工程漏项或变更增加的项目均按照2004清单计价定额组价。”
     变味之二：同一个工程执行不同的计价标准
     某项目招标文件约定：工程竣工按照《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2004）办理工程结算。而施工合同中变更为：合同规定范围内涉及项目执行《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2004），合同中未包含项目执行2000定额。
     变味之三：合同结算方式与实际结算方式不一致
     通过签订补充协议的形式改变原合同结算方式，如招标文件规定竣工验收按实际结算（扣除让利部分），补充协议却以总包干形式一次性包死价。
     这些“变味合同”通过改变工程价款、价款约定和结算标准等形式，变更与之对应的招投标文件的实质性内容，显然违反了《中华人民共和国招标投标法》第四十六条“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和投标文件订立书面合同，招标人和中标人不得再另行订立背离合同实质性内容的其他协议”的规定，对此我们依法进行了审计处理。类似这种合同变味现象还比较普遍，不仅给审计定性定量，责任划分及处理带来相当大的难度，同时也损害社会公共利益，最终将风险全部转嫁给政府。
     一、“变味合同”的成因
     政府投资项目耗资大、涉及面广、履约时间长，客观上要求合同条款细致严密。但约束条款不全、内容不明、职责不清的合同为何频频出现，笔者认为：
     一是合同签订不规范。在签订合同时不严格按照招标文件的要求及合同的标准范本进行签订，违背其实质性内容。
     二是合同专业管理人才缺乏。工程合同本身涉及专业面广，需具备一定的专业技术知识、法律知识和经济理论才能驾驭，很多项目的管理机构缺少专业技术管理合同人员把关。
     三是合同签订监管体系不健全。合同签订、执行缺乏完善的监督体系，招投标内容、标底及合同订立等监督却存在缺位，招投标管理的后续监督出现真空。
     四是建筑市场的陈规陋习、歪风邪气作祟。比如，就同一工程项目在中标前后另行签订一份甚至多份 “阴阳合同”；甚至一些项目在工程完工后才补签根本起不到任何约束作用的合同。
     五是处罚违法违规行为力度不足。目前对合同违规违法行为的处理处罚也只是“警告、责令限期整改、罚款、没收违法所得、取消一定时期内参加投评标资格”，对违规者的处罚力度不足，震慑不够，并且缺乏相应申诉制度和举报激励机制。
     二、“变味合同”的弊端及危害
     1、通过不法合同条款规避工程招投标。
     招投标文件是工程合同订立的主要依据，也是合同的组成部分，若另行签订与招投标文件不相符的合同条款，则有悖于《招标投标法》主旨，使招投标流于形式，侵害其他投标人合法权益；同时极可能导致施工质量缩水、项目资金损失、腐败滋生等。
     2、对工程投资支出造成重大损失。
     按照合同法和有关工程结算的规定，施工合同是工程竣工结算的依据，也是解决纠纷的第一要素。一旦签订了与招投标文件不一致的合同条款，在竣工结算时，一方面会产生重大合同纠纷，增加审计工作的压力，客观上拖延了审计时间；另一方面，势必会造成政府投资的重大损失。
     三、“变味合同”对策及建议
     政府投资项目“变味合同”的出现，给少数心怀不轨者中饱私囊提供了可乘之机，致使国家遭受严重损失，因此，加强项目的合同管理，杜绝“变味合同”刻不容缓。笔者建议采取以下对策：
     （一）抓好合同管理的三大环节
     1、把好合同签订关
     签订合同时，首先应规定：合同文本应尽可能选用国家颁发的通用性合同文本，再根据项目实际和招投标文件及双方谈判结果来拟定；合同文本必须严谨，条款不漏项；标的物表达清楚、标的额计算准确；质量有标准，检验有方法，责任有归属。
     2、做好合同实施管理
     工程合同一经签订，确定了合同价款和结算方式之后，影响工程造价的主要因素便是工程设计变更或签证，以及工程实施过程中的不确定因素。所以，非常必要的是深入理解合同的每一个条款，切实加强日常管理，提前作好处理合同纠纷的各种准备。
     3、重视合同后期评估
     合同后评估工作主要是总结合同执行情况，对合同管理好的经验加以总结推广，对陈旧的、不符合现行法律法规以及不严谨、容易被对方索赔的条款要加以整改。目前，政府投资建设会延续很长时期，涉及各行各业，通过借鉴过往经验，总结现行做法，才能在下一步的工作中提前判断，支撑政府投资项目建设的良性发展，为国家财政节省资金。
     （二）提高合同管理水平的几项举措
     1、管理人员专业化
     管理人员是影响合同管理中最重要因素。加强合同管理人才的培养，实行合同管理人员持证上岗制度，是提高政府投资项目合同管理效果的重要举措。目前，我国己推行注册造价工程师制度，其重要职责就是搞好建设项目的投资控制和合同管理。因此，建议在政府投资项目管理机构中设置注册造价工程师岗位，专司合同管理职责。
     2、合同签订审核规范化
     政府投资建设项目建设单位应组织技术、经济等各方面的专家，审核合同条款是否真实、齐全。通过审核了解，对不合理、不合法的条款及时纠正，不齐全的条款责令完善，且在合同补充条款中明确约定“工程结算价款最终认定以当地财政评审或审计部门审计认定结果为准”；或以立法形式明确“在无不可预见和无不可抗力因素的情况下，一旦发生工程合同纠纷，预知有工程隐患、资金风险、金融漏洞时，招投标文件即可视为工程合同”。
     3、合同备案制度化
     在当前建筑市场尚未发育完善，市场主体行为尚未完全规范的形势下，合同备案制有利于规范承发包双方行为，进一步防止“变味合同”的产生。双方签订合同后按规定上报合同备案机关备案；因故需要发生变更的，双方应在变更合同签订后15日内到备案机关办理变更备案。
     4、项目建设代建科学化
     由政府组织理论素养高、实践经验丰富的工程管理专业人员，根据行业性质不同，形成专业化的建设队伍，专门从事政府投资项目的工程管理。积极推行政府投资项目“代建制”，利用“代建制”在合同管理中的优势，彻底消除在政府投资项目建设过程中存在的项目建、管、用不能分离的弊端，斩断不法合同的源头。
    
    
    

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