基层审计工作中存在的问题及建议
胡传祥（江苏省东海县审计局）
当前，审计部门在围绕经济“又好又快”发展、维护财经秩序、促进廉洁行政、推动和谐社会的构建等方面都发挥了重要作用。但是，由于诸多客观和主观因素的影响，目前还存在不少不适应科学发展观的突出问题，需要尽快克服和解决。
一、存在问题
（一）审计人才紧缺、手段落后。一方面是数量上人力不足。一个县局的实际从业人员也就十多个，面对繁重的审计任务，审计人员十分疲惫；另一方面是质量上急待提高。现在县级审计部门的业务人员大多是基层财政所人员组成，真正从审计学院毕业的大学生凤毛麟角，无论是思维方式、业务水平还是法律法规的运用，都需要不断改进和提高。
审计手段落后主要反映在：1、计算机审计水平低。一方面是审计人员自身计算机水平参差不齐，运用AO审计的能力低，每年到国家及省厅培训的人数有限，短期内还难以满足工作的需要；另一方面是电子账务未普及。特别是县级和乡镇级单位，手工做账的还比较多。2、审计的侦查手段弱。强制性不强，有些问题很难查清。
（二）效益审计没有模式。《审计署2003-2007年审计工作发展规划》就提出了到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右，但是，到目前为止，效益审计尚未形成比较完整的理论，也还没有总结出比较系统的技术和方法。审计人员没有比较成型的标准和指南。
（三）经责审计时效性差。“先审计、后离任”是经济责任审计工作的一个重要原则。但是，从目前多数地方落实的情况来看，普遍存在“先任后审”的逆程序作法，这种“马后炮”式的审计,给审计人员核实问题,搜集证据、征求意见、处理问题、落实结论等带来诸多不便，审计报告作为干部任用的依据作用也无从发挥。特别是对发现的违纪违法问题，给追究责任带来了困难。同时，由于目前人事制度改革步伐加快，人事变动频繁，经济责任审计的对象不断增多，而审计部门力量有限，经济责任审计工作难以及时执行到位。
（四）经责审计责任难界定。如果经济责任不能准确界定，审计结果就难以运用到位。经济责任审计主要有以下三个责任难以划分：一是前任与现任的责任。由于目前经济责任审计中一般都未进行全面彻底的清产核资，仅局限于会计数据反映，资产损益也相应难以核定，从而也就对前任与现任的资产损益责任难以定位，另外，有些地方的往来账款较多，一些债权债务未彻底盘清，在经济责任审计时，对前任和现任任期内收支、债权债务情况也不能准确界定。二是与下属单位的经济责任不能及时划分。如：一些地方在对乡镇进行责任审计时，只审计他们机关的财务状况，对站所、村的账目未全面审计和核查，从而造成经济责任认定范围不全，导致有些被审单位把工作侧重点放在保证机关运转和资产购置上，放松对下属单位的监管，甚至将经济责任向各站所转嫁，逃避责任追究。三是党政负责人的经济责任难以区分。这一问题尤其在乡镇表现比较突出，乡镇党委书记是负总责的，而乡镇财政一般又是乡镇长主管的，在划分经济责任时，究竟应由乡镇长负责，还是由党委书记负责，以谁为主负责，还是共同负责，各承担的责任是多少，难以定论。
（五）经责审计成果运用不到位。目前，各级组织、纪检、审计部门对审计结果的运用没有完善的机制，大都放在了审计实施和听取情况上，对苗头性、倾向性的问题，缺乏深层次地研究和剖析，没有完善相应的制度，致使同样的问题反复出现。
（六）内部审计独立性不强。独立性是审计工作的灵魂。不能有效保证审计机构和人员在组织上的独立性及其在业务工作中的自主性和权威性，就不能保证审计质量和规避审计风险，审计变成了事实上的“软指标”，监督、规范都成了一句空话。我国内部审计机构在组织体系上实行领导负责制，即内部审计机构受本部门或本单位主要负责人直接领导，内部审计的结果应书面报告给本单位行政最高负责人。因此，内部审计的独立性不如外部审计，表现在：一是机构不独立。造成内审人员很难站在客观、公允的立场上对单位财务状况做出客观、公正的评价。特别是当面对领导参与或法人违规时，内部审计往往无能为力，从而埋下隐患。二是经济不独立。由于内审人员职位、工资福利等均受单位负责人控制，内审人员难以在实际工作中充分发挥监督的职能。当单位利益与内审人员利益一致时，内审人员为维护自身的利益，容易对不正当的企业行为采取默许的态度，从而降低了审计作用。三是工作、人员不独立。内审人员在开展工作时，不可避免地受到内部人际关系的压力，影响了工作的开展和发现问题的处理。有些内审人员秉公办事不仅受到同事的误解和非议，有时还会遭到领导的阻挠，甚至打击报复，致使实行审计监督缺乏有效的保障。
二、意见与建议
（一）加快审计人才培养速度。从上至下都要加大审计人员培训力度，对现有人员要普遍轮训，特别是计算机审计培训。同时，要争取地方党委、政府的支持，对审计队伍进行优化，可以增加审计编制，把地方优秀的财会人员充实进审计队伍；还可以分期分批送审计人员到大专院校深造。通过多种渠道，尽快解决审计人才紧缺和质量不高问题。
（二）上级应尽快出台效益审计指南。效益审计是今后审计工作的方向，目前基层没有现成的路子可走，特别是对效益审计的考核内容究竟如何考量没有一个统一的标准，也缺少各方面效益评价的专业审计人才，因而审计结果也就没有什么权威性，对审计结果的运用就更是纸上谈兵。所以，上级审计部门应该尽快出台相关的标准和指南。
（三）尽快完善与经责审计相对应的法律法规。由于组织部门调整任用干部的程序节奏快，在任用之前一般严格保密，一旦任命就要按期到任，而且时间紧，人员集中，而经济责任审计程序则需要较长的时间保证，这样就使经济责任审计工作和干部调整很难协调进行，往往是审计尚未实施，被审计领导早已赴任，给确定、追究领导责任，落实审计结果带来很大困难。因此，党委、政府及有关部门的领导要进一步提高认识，切实把经济责任审计工作作为加强干部管理和监督的主要手段来抓。一是要强化经济责任审计工作的计划管理。确定重点部门和领导干部，结合任职情况，编制3-5年的滚动审计计划，逐渐改变临时任务多、计划性不强的局面。二是充分发挥审计联席会的作用。使联席会确实起到沟通信息、达成共识、形成合力的作用，真正成为对干部进行监督管理的协调机构，避免成为只听审计情况的汇报会。三是加大日常工作的协调力度。四是要狠抓落实，实行责任追究。要建立相应的责任追究制度，对审计对象限期整改，对久拖不办或拒不办理的，要依照规定进行责任追究。
同时，要尽快完善相应的法律法规。明确规定如何做到先审后离、审任结合，组织和审计部门，要尽快研究制定审、离、任三个环节的操作实施办法，增强制度的可操作性。
（四）规范经责审计的责任认定机制。要建立一套相关的责任指标体系，用科学的指标体系来划分责任，准确界定前任与现任、党组织负责人与行政负责人，本级与下属单位应承担的责任，经济责任划分要突出重点指标。离任与上任者在交接时要对审计结果签字，离任时，对照接任时的审计结果，逐项比较，认定责任。同时，要加大推行任中审计，变被动为主动，将监督关口前移，缩短调任时经济责任审计的时间，以解决“审”、“任”的衔接困难。
（五）建立健全审计成果运用机制。要健全审计结果运用机制。要把审计成果作为评价领导干部业绩的一把“尺子”，归入干部考核档案，各级组织、人事、纪检部门要加强研究，制定操作性强、简单实效的审计结果运用办法，坚持具体情况具体分析，合理运用。各相关职能部门要紧密合作，对审计中发现的违纪违规线索要一查到底，组织部门研究任免干部时，要听取经济责任审计结论，使用干部时要将审计结果与干部任用一一对应起来，真正实现凭实绩用人。
（六）努力保证内审工作的独立性和权威性。要让各单位主要负责人充分认识内部审计工作的重要性，切实加强对内审工作的领导，完善内审工作制度，确保内审机构具有履行职责所必须的权限，积极支持内审人员依法履行职责，解决本部门、本单位内部审计工作中遇到的困难和问题，并在管理权限范围内，授予内审机构必要的处理、处罚权，使内审机构与财务基建部门真正成为做好单位内部财务经济管理工作的“左手与右手”，而不是“对手”，为内审工作的开展提供良好的工作条件和环境。
同时，内审工作应具有独立性和权威性。独立性原则要求它在本单位主要负责人的领导下独立地开展工作，不受其他部门的干扰。只有这样，才能确保审计的客观性、公正性和权威性。权威性原则是内审工作充分发挥作用的另一个关键因素。主要体现在内审组织机构的地位和设置层次上。内审组织机构地位和设置层次越高，权威性越大，内审的作用就发挥得越充分。实践表明，内审的组织地位和作用的发挥是相辅相成的。一方面，作用的扩大为内部审计赢得较高的组织地位创造了机会；另一方面，组织地位的提高，独立性增强又为内审人员卓有成效地履行其职责，发挥内审的职能作用提供了条件。另外，内审机构要有一定的处罚权，这样才能充分体现内部审计的权威性。
一、存在问题
（一）审计人才紧缺、手段落后。一方面是数量上人力不足。一个县局的实际从业人员也就十多个，面对繁重的审计任务，审计人员十分疲惫；另一方面是质量上急待提高。现在县级审计部门的业务人员大多是基层财政所人员组成，真正从审计学院毕业的大学生凤毛麟角，无论是思维方式、业务水平还是法律法规的运用，都需要不断改进和提高。
审计手段落后主要反映在：1、计算机审计水平低。一方面是审计人员自身计算机水平参差不齐，运用AO审计的能力低，每年到国家及省厅培训的人数有限，短期内还难以满足工作的需要；另一方面是电子账务未普及。特别是县级和乡镇级单位，手工做账的还比较多。2、审计的侦查手段弱。强制性不强，有些问题很难查清。
（二）效益审计没有模式。《审计署2003-2007年审计工作发展规划》就提出了到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右，但是，到目前为止，效益审计尚未形成比较完整的理论，也还没有总结出比较系统的技术和方法。审计人员没有比较成型的标准和指南。
（三）经责审计时效性差。“先审计、后离任”是经济责任审计工作的一个重要原则。但是，从目前多数地方落实的情况来看，普遍存在“先任后审”的逆程序作法，这种“马后炮”式的审计,给审计人员核实问题,搜集证据、征求意见、处理问题、落实结论等带来诸多不便，审计报告作为干部任用的依据作用也无从发挥。特别是对发现的违纪违法问题，给追究责任带来了困难。同时，由于目前人事制度改革步伐加快，人事变动频繁，经济责任审计的对象不断增多，而审计部门力量有限，经济责任审计工作难以及时执行到位。
（四）经责审计责任难界定。如果经济责任不能准确界定，审计结果就难以运用到位。经济责任审计主要有以下三个责任难以划分：一是前任与现任的责任。由于目前经济责任审计中一般都未进行全面彻底的清产核资，仅局限于会计数据反映，资产损益也相应难以核定，从而也就对前任与现任的资产损益责任难以定位，另外，有些地方的往来账款较多，一些债权债务未彻底盘清，在经济责任审计时，对前任和现任任期内收支、债权债务情况也不能准确界定。二是与下属单位的经济责任不能及时划分。如：一些地方在对乡镇进行责任审计时，只审计他们机关的财务状况，对站所、村的账目未全面审计和核查，从而造成经济责任认定范围不全，导致有些被审单位把工作侧重点放在保证机关运转和资产购置上，放松对下属单位的监管，甚至将经济责任向各站所转嫁，逃避责任追究。三是党政负责人的经济责任难以区分。这一问题尤其在乡镇表现比较突出，乡镇党委书记是负总责的，而乡镇财政一般又是乡镇长主管的，在划分经济责任时，究竟应由乡镇长负责，还是由党委书记负责，以谁为主负责，还是共同负责，各承担的责任是多少，难以定论。
（五）经责审计成果运用不到位。目前，各级组织、纪检、审计部门对审计结果的运用没有完善的机制，大都放在了审计实施和听取情况上，对苗头性、倾向性的问题，缺乏深层次地研究和剖析，没有完善相应的制度，致使同样的问题反复出现。
（六）内部审计独立性不强。独立性是审计工作的灵魂。不能有效保证审计机构和人员在组织上的独立性及其在业务工作中的自主性和权威性，就不能保证审计质量和规避审计风险，审计变成了事实上的“软指标”，监督、规范都成了一句空话。我国内部审计机构在组织体系上实行领导负责制，即内部审计机构受本部门或本单位主要负责人直接领导，内部审计的结果应书面报告给本单位行政最高负责人。因此，内部审计的独立性不如外部审计，表现在：一是机构不独立。造成内审人员很难站在客观、公允的立场上对单位财务状况做出客观、公正的评价。特别是当面对领导参与或法人违规时，内部审计往往无能为力，从而埋下隐患。二是经济不独立。由于内审人员职位、工资福利等均受单位负责人控制，内审人员难以在实际工作中充分发挥监督的职能。当单位利益与内审人员利益一致时，内审人员为维护自身的利益，容易对不正当的企业行为采取默许的态度，从而降低了审计作用。三是工作、人员不独立。内审人员在开展工作时，不可避免地受到内部人际关系的压力，影响了工作的开展和发现问题的处理。有些内审人员秉公办事不仅受到同事的误解和非议，有时还会遭到领导的阻挠，甚至打击报复，致使实行审计监督缺乏有效的保障。
二、意见与建议
（一）加快审计人才培养速度。从上至下都要加大审计人员培训力度，对现有人员要普遍轮训，特别是计算机审计培训。同时，要争取地方党委、政府的支持，对审计队伍进行优化，可以增加审计编制，把地方优秀的财会人员充实进审计队伍；还可以分期分批送审计人员到大专院校深造。通过多种渠道，尽快解决审计人才紧缺和质量不高问题。
（二）上级应尽快出台效益审计指南。效益审计是今后审计工作的方向，目前基层没有现成的路子可走，特别是对效益审计的考核内容究竟如何考量没有一个统一的标准，也缺少各方面效益评价的专业审计人才，因而审计结果也就没有什么权威性，对审计结果的运用就更是纸上谈兵。所以，上级审计部门应该尽快出台相关的标准和指南。
（三）尽快完善与经责审计相对应的法律法规。由于组织部门调整任用干部的程序节奏快，在任用之前一般严格保密，一旦任命就要按期到任，而且时间紧，人员集中，而经济责任审计程序则需要较长的时间保证，这样就使经济责任审计工作和干部调整很难协调进行，往往是审计尚未实施，被审计领导早已赴任，给确定、追究领导责任，落实审计结果带来很大困难。因此，党委、政府及有关部门的领导要进一步提高认识，切实把经济责任审计工作作为加强干部管理和监督的主要手段来抓。一是要强化经济责任审计工作的计划管理。确定重点部门和领导干部，结合任职情况，编制3-5年的滚动审计计划，逐渐改变临时任务多、计划性不强的局面。二是充分发挥审计联席会的作用。使联席会确实起到沟通信息、达成共识、形成合力的作用，真正成为对干部进行监督管理的协调机构，避免成为只听审计情况的汇报会。三是加大日常工作的协调力度。四是要狠抓落实，实行责任追究。要建立相应的责任追究制度，对审计对象限期整改，对久拖不办或拒不办理的，要依照规定进行责任追究。
同时，要尽快完善相应的法律法规。明确规定如何做到先审后离、审任结合，组织和审计部门，要尽快研究制定审、离、任三个环节的操作实施办法，增强制度的可操作性。
（四）规范经责审计的责任认定机制。要建立一套相关的责任指标体系，用科学的指标体系来划分责任，准确界定前任与现任、党组织负责人与行政负责人，本级与下属单位应承担的责任，经济责任划分要突出重点指标。离任与上任者在交接时要对审计结果签字，离任时，对照接任时的审计结果，逐项比较，认定责任。同时，要加大推行任中审计，变被动为主动，将监督关口前移，缩短调任时经济责任审计的时间，以解决“审”、“任”的衔接困难。
（五）建立健全审计成果运用机制。要健全审计结果运用机制。要把审计成果作为评价领导干部业绩的一把“尺子”，归入干部考核档案，各级组织、人事、纪检部门要加强研究，制定操作性强、简单实效的审计结果运用办法，坚持具体情况具体分析，合理运用。各相关职能部门要紧密合作，对审计中发现的违纪违规线索要一查到底，组织部门研究任免干部时，要听取经济责任审计结论，使用干部时要将审计结果与干部任用一一对应起来，真正实现凭实绩用人。
（六）努力保证内审工作的独立性和权威性。要让各单位主要负责人充分认识内部审计工作的重要性，切实加强对内审工作的领导，完善内审工作制度，确保内审机构具有履行职责所必须的权限，积极支持内审人员依法履行职责，解决本部门、本单位内部审计工作中遇到的困难和问题，并在管理权限范围内，授予内审机构必要的处理、处罚权，使内审机构与财务基建部门真正成为做好单位内部财务经济管理工作的“左手与右手”，而不是“对手”，为内审工作的开展提供良好的工作条件和环境。
同时，内审工作应具有独立性和权威性。独立性原则要求它在本单位主要负责人的领导下独立地开展工作，不受其他部门的干扰。只有这样，才能确保审计的客观性、公正性和权威性。权威性原则是内审工作充分发挥作用的另一个关键因素。主要体现在内审组织机构的地位和设置层次上。内审组织机构地位和设置层次越高，权威性越大，内审的作用就发挥得越充分。实践表明，内审的组织地位和作用的发挥是相辅相成的。一方面，作用的扩大为内部审计赢得较高的组织地位创造了机会；另一方面，组织地位的提高，独立性增强又为内审人员卓有成效地履行其职责，发挥内审的职能作用提供了条件。另外，内审机构要有一定的处罚权，这样才能充分体现内部审计的权威性。
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