积极开展环境审计的实践与探索
周小波 吴洵(江苏省常州市审计局)
【发布时间:2008年12月15日】
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    环境保护是人类永恒的主题。近年来,各级政府高度重视环境保护工作,把此项工作作为实现可持续发展的一项重大战略, 每年投入大量的资金用于环境保护工作。为此,近年来,我局偿试开展了“清水工程”绩效审计调查、2005-2006年度环保资金专项审计、对环境保护局2006年度财政收支及下属单位2003—2006年财务收支情况的审计、地区党政领导干部经济责任审计中增加环境保护内容的审计。通过对政府环境审计,对社会经济发展中产生的环境问题和责任进行审计监督,对规范环保资金使用、促进环境保护工作发挥了积极作用。

    一、环境审计主要做法

    环境审计是一个新的领域,随着社会和经济的发展,环境保护将越来越受到社会关注、政府重视。环境审计主要审查环境保护投资、排污费、专项基金、环境贷款等各项资金的征收、使用、 管理的合法性、合规性效益性,同时对遵守国家环境保护政策、产业政策的执行情况、采取了环境保护措施,环境指标是否符合国家的标准等制度进行了审计,经近几年来的实践和探索,环境审计工作都取得了一定成效。

    一是开展“清水工程”绩效审计。“清水工程”是本市十大重点建设生态工程之一,该工程自2003年开始,计划于2010年结束。重点对市区46条河道、断头滨进行整治和改造。目标是使全市COD排放强度≤4.4(千克/万元);城市水功能区水质达标率基本达100%;城镇生活污水集中处理率达80%以上,实现市区46条河道水质达标变清。工程实施前,全市每年排入河道的污水量约为1760万吨,其中工业污水约300万吨,生活污水约1460万吨。 “清水工程”由市政府综合协调指挥机构统一部署,环保部门负责牵头、“控源”,建设、水利部门和辖区政府共同负责实施。根据市政府安排,“清水工程”计划投资10.05亿元,其中水利治理项目2.25亿元,城建截污项目7.7亿元,环保治理项目1000万元。

    “清水工程”是造福市民的民心工程,经过多年综合整治,“清水工程”项目已发挥了重要作用,大部分环评指标均有明显改善,市区河塘重现风采,恢复生机。两年来,46条河道共计削减沿线排污口301个(2006年沿河排污口为582个),入河污水总量由9.65万吨削减为3.72万吨/日。整治前大部分河道水质为劣五类,整治后不少河道多项监测指标都有明显好转。经过整治,水质有了明显的改善,原来蚊蝇孳生、脏乱不堪的臭水沟,变成了河水清澈,河岸美观的花园式景观。

    二是开展环保专项资金审计。环境审计开展时间不长,但近年来也在积极探索,开展了对工业、农业和城市环境的审计,着重开展了环境投资、排污费征收、污染治理项目等审计,并将一些绩效评价的内容纳入审计范围。

    开展对环保专项经费审计中,重点对排污费征收、使用和绩效进行了审计。通过对项目批复文件的审查、项目产业政策、环保政策的符合情况,环保专项资金是否都用于重点污染源防治项目、污染防治项目、新技术新工艺推广项目、生态建设保护项目、监控和事故预警、其他污染防治项目等七个大类。

    2005年、2006年省、市环保专项资金在编制和实施环境规划、生态示范区建设、印染企业废水提标和清洁生产、重点污源监控系统建设、城市污泥的集中处置、高污染燃料改造、污染防治新技术、新工艺推广、循环经济推广等方面起到了积极的推进作用。尤其在区域环境污染监控和事故预警系统上投入较多,对重点污染企业安装在线COD监测仪给予补助,建成了重点污染企业自动监控系统互联网,进一步强化了工业污染源的监管。省环保专项资金资助项目某热电有限公司的污泥处置示范项目,利用锅炉焚烧污泥法环境和经济效益显著,实现了资源化利用及生态的良性循环,获得国家专利,为处理城市污泥开辟了新方法。市环保专项资金补助项目市某染织有限公司的新型涂料染纱清洁生产工艺推广应用项目,有利于地方政府用高新技术改造和提升传统产业。这二个项目的环境效益、社会效益、经济效益显著,对提倡节能减排、循环经济,具有示范效应。

    三是结合地区党政领导干部经济责任审计开展国家环保法规和政策执行审计。

    过去开展地区领导干部经济责任审计,一直把地区经济目标、财政财务家底、基础设施和社会事业投入以及领导干部执行廉政纪律的情况作为审计的主要内容,随着社会对环境质量的日渐重视以及审计认识的发展,尤其是近年来,环境与发展经济是我国现阶段各方利益“博弈”的核心部位。为此,市审计局今年起在地区领导干部经济责任审计中开始环境审计,将与保护环境有关的内容纳入到审计中,把该地区经济发展与保护环境指标结合起来,用“绿色GDP”指标来评价其政绩。并同时聘请相关环保专家对地区环境作出专业性意见。

    环境审计主要是检查该地区相关国家环保法规和政策的执行情况,主要审计环保专项资金的征收、管理和使用情况;环境保护和污染治理投入及效果情况;新办企业和新开工建设项目环评规定执行情况;主要污染排放指标的达标排放和控制情况等。具体是:

    一是排污费征收管理情况。检查环保专项资金的征收、管理及入库情况,有无违规减免、应收未收的情况。

    二是环保投入情况。通过审计或审计调查,了解对环保投入的总体情况。如为落实省委、省政府关于太湖流域治理的重大战略部署,调查了太湖流域化工企业专项整治情况。确定在2007-2008年关停并转严重污染的化工企业,并对各辖市区落实省政府整治方案及整治进度情况进行了审计。

    三是新办企业和新开工建设项目环评规定执行情况。如在对某辖市近三年来新办企业和新开工建设项目环评规定执行情况进行了审计,经审计,某辖市2005-2007年该市新办企业和新开工建设项目3582项,环评项目总数3582项,环评执行率100%;“三同时”验收项目数有439项,一次性通过验收数为421项,“三同时”执行率为95.9%。此外,2006年以来未验收的项目数有168项,其中,至2008年6月底,未验收的项目数仍有50项。

    四是主要污染物排放指标和控制情况。

    在对主要污染物排放指标和控制情况进行了检查,针对目前节能减排主要是通过结构性调整的方式进行的特点,通过查阅辖市区有关目标任务、措施等文件、节能减排的项目单位、企业关停并转等档案资料,检查和核实了节能减排目标任务的落实情况及减排总体进度。 

    二、开展环境审计的难点及建议

    一是参审人员缺乏环境审计经验和环保专业知识。实际工作中审计人员对环境方面的效果进行评价是很困难的,尤其是当专业化程度不断增强时,审计人员从所得到的信息中不能得出任何结论,而且很难直接用经济指标进行评价。

    二是缺乏环境审计合理的评价指标体系。在针对不同的审计类型和不同的审计目标,没有建立水污染、大气污染、噪声污染、固体废弃物污染及其防治的审计评价指标体系,同时,绿化效益的评价标准也不完善。如我们在“清水工程”调查中涉及到的专业指标数据如污染物排放量、断面监测类别、工业污水监测结果等则只能依赖被审计单位提供,还无法实施专业性较强的数据核实和取样重测。克服这一困难的做法是聘请外部专家,前提是必须得到相关权威部门的支持和认可。

    三是环境审计相关的法律、法规不完善。虽然以前有些法规要求明确审计部门进行监督,但这些规定是对环境保护专项资金作出的。环境保护项目、产业政策、环保政策的符合情况、重点污染源防治项目、新技术新工艺推广项目、生态建设保护项目等,由于缺乏相关的审计依据或评价标准,审计部门即使参与了政策制定工作,审计机构和人员在对被审单位的环境业绩进行评价时,也会有很大难度,以致产生审计风险。

        近年来是我市在环境治理上最为重视、投入最多的年份,这也决定了保护环境和合理利用资源是一项长期而艰巨的任务。随着经济的高速发展,人口、资源与环境的矛盾也会日益突出,在实施科学发展观理论指导下,环境审计就显得更加重要,为开创环境审计的新局面,提出如下建议:

    一是建立和完善环境审计的法律、法规。要开展环境审计,就要有环境审计法律、法规来保证。一是要加强环境审计立法,明确和扩大环境审计权限,增加环境审计内容;二是要制定可操作的环境审计工作实施细则,使环境审计工作更加规范;三是明确环境审计的具体绩效评价标准体系,避免环境审计评价不到位,以致产生审计风险。

    二是提高审计人员素质,普及环境审计知识。环境审计的难度和广度对审计人员的素质是一个极大的挑战。审计人员必须学习环境方面的环境经济学、环境管理学、社会学、工程建设等专业知识,因此,审计人员需要加强学习,及时总结环境审计的经验。从长远看,要使环境审计顺利进行,必须培养一批训练有素的环境审计人员队伍,否则将无法适应环境审计的发展要求。同时对请环保专家对审计人员进行环境审计知识培训,缺什么,补什么。

    三是聘请外部环境审计专家。由于审计专业人员的缺乏,可以聘请第三方环境审计专家共同完成对城市环境的审计,作出公正的、权威性的审计结论。

    四是要积极探索和推进环境审计的有效方法。一是环境审计与项目绩效审计相结合。二是环境审计与经济责任审计相结合。三是审计和专项调查相结合。注重专项审计调查在环境审计中发挥的作用。
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