我国是《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》）的主要参加国，经十届全国人大常委会第十八次会议审议批准，２００６年２月１２日《公约》在我国正式生效。目前，我国已进入实施《公约》的第二个工作阶段，主要任务是从完善中国特色社会主义法律体系的全局出发，通盘考虑有关国内法与《公约》的衔接问题；具体工作则是要本着先易后难、急用为先、成熟一个解决一个的原则，开展法律的立、改、释、废工作。因此，研究《公约》是否对我国国家审计具有拘束力、审计执法能否直接适用《公约》、我国国家审计法律规范如何与《公约》相衔接等问题，不仅具有重大的理论意义，而且具有积极的现实意义。
    
    一、《公约》及其效力
    
    2000年12月，第55届联合国大会提出设立特设委员会，负责起草预防和打击腐败的综合性国际法律文件。2002年2月开始至2003年10月，包括中国在内的107个国家及28个国际组织和非政府组织代表在维也纳就《公约》前后进行了7轮谈判，最终完成《公约》的起草工作。2003年10月31日《公约》经第58届联合国大会审议通过，12月9日至11日在墨西哥梅里达召开高级别政治签署会议后，供各国开放签署。
    
    《公约》共71条，除序言外分为8章，分别是总则、预防措施、定罪和执法、国际合作、资产的追回、技术援助和信息交流、实施机制以及最后条款。主要包括以下六方面内容：
    
    第一， 预防措施。要求建立专门的预防腐败机构，制订和执行协调有效的反腐败政策，定期对反腐败的相关法律、措施进行评估以确定是否有效；建立以透明、竞争、客观为标准的公共采购制度，维持公共财政管理制度的公开、透明；简化行政程序，建立公众与国家机关的联系渠道；防止私营部门的腐败，制定私营机构廉洁的标准和程序，防止利益冲突，形成良好的商业惯例；促进社会参与，开展反腐败的公共宣传活动；打击洗钱活动，监控可疑账户，查明账户所有人的身份等。
    
    第二， 定罪和执法。将贿赂外国公职人员及国际公共组织官员，贪污、挪用、占用受托财产，利用影响力交易等行为均确定为犯罪；扩大对腐败的制裁措施，除刑事定罪外，还增加了取消任职资格、没收非法所得等，同时赋予反腐败专门机关采取特殊侦查手段的权力；保护举报人、证人、鉴定人、被害人，对因腐败而受到损害的人员或实体予以赔偿或补偿等。
    
    第三， 国际合作。规定缔约国应当就打击公约规定的犯罪进行国际合作，包括引渡、司法协助、执法合作等。
    
    第四， 资产追回。规定缔约国应当对外流腐败资产的追回提供合作与协助，包括预防和监测犯罪所得的转移、直接追回财产、通过国际合作追回财产、资产的返还和处置等。
    
    第五， 技术援助和信息交流。规定缔约国应当通过技术援助和信息交流便利《公约》的实施，向发展中国家提供财政和技术援助。
    
    第六，实施机制。规定设立缔约国会议，负责监督公约的实施。
    
    《公约》的上述内容，对我国建立健全惩治和预防腐败体系具有重要的促进作用。一方面，《公约》最引人关注的焦点之一——关于司法协助、引渡、资产追回等国际合作措施的规定，为我国解决腐败分子携巨款逃亡国（境）外问题提供了国际法基础。另一方面，《公约》还对促进我国经济健康发展，保障经济安全，维护社会公平正义具有重要的作用。如《公约》允许将腐败视为撤销或废止合同、行政许可的依据，强化反洗钱和资金监控措施，承认腐败有受害人并允许其获得赔偿等都为包括审计机关在内的行政执法机关的执法行为以及司法机关侦查、起诉和审判提供了新的国际法依据。
    
    然而，就审计实践而言，必须明确的问题是《公约》的效力问题，即《公约》是否对我国国家审计具有拘束力、审计执法能否直接适用《公约》、我国国家审计法律规范应当如何与《公约》衔接三个问题。
    
    关于《公约》是否对我国国家审计具有拘束力的问题，根据《维也纳条约法条约》第14条以及我国《宪法》第67条、第81条和我国1990年颁布的《缔结条约程序法》第3条、第7条的规定，我国以全国人大常务委员会批准条约表示接受该条约的拘束，因此，《公约》对我国国家审计具有拘束力。
    
    那么，审计机关在目前我国审计法以及其他审计法律依据尚无规定而《公约》已作明确规定的情形下，能否直接适用《公约》？笔者认为，这一问题的本质是国际法与国内法的关系问题——即国内法优先还是国际法优先抑或国际法国内法平行的问题。从国际社会考察，不同国家做法不同。英美法系的两大代表国家英国和美国的做法就有所不同。在英国，国际条约只能通过国内立法将其转化为国内法而间接适用。而美国宪法规定，美国缔结的国际公约与宪法和联邦法律一样都是美国最高法律，法院可直接适用。但是，联合国《公民权利和政治权利国际公约》为例外，系非自动执行条约，需要通过补充立法间接适用。与美国相反，大陆法系的挪威明确规定国际条约间接适用 ，却又颁布法律，宣布联合国《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》和《欧洲人权公约》为其国内法，直接适用，并进一步明确，上述条约与挪威法律发生冲突时具有优先地位。从国内考察，在法律层面上，目前我国《宪法》并没有就国际条约在国内的适用问题作出原则性规定；其他不同的法律有不同的规定，其中《民法通则》（第142条）、《民事诉讼法》（第238条）和《海商法》（第268条）等若干法律明确规定在这些法律的适用范围内，有关国际公约可以直接适用，其效力优于国内法。在实践层面上，对有些公约我国采取了直接适用的方式，如联合国《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》；对有些公约我国则通过补充修改现行法律法规, 以间接适用方式将国际条约转化为国内立法后予以适用，如《联合国海洋法公约》。由此可见，对于国内法优先还是国际法优先抑或国际法国内法平行的问题，各国根据本国的具体国情均采取了灵活的原则。笔者以为，鉴于我国社会主义初级阶段的基本国情，制定、修改和完善包括审计法律在内的有关惩治和预防腐败的法律法规，使之更加适应《公约》对缔约国提出的要求，让国内反腐法律和政策与《公约》规定的内容实现全面对接——即采用间接适用原则，一方面可以体现我国坚持一切从中国实际出发，敢于并善于承担国际义务的大国风范，另一方面也可以最大限度地保证发挥《公约》的效力和作用。
    
        二、《公约》对我国审计法律的新要求
    
    根据我国目前审计实践状况，笔者认为，《公约》的相关规定要求对我国现行国家审计法律规范进行立、改、释、废，具体包括：   
        
    第一、根据《公约》要求，对现行审计法律规范进行相应修改。《公约》第5条规定：“各缔约国均应努力定期评估有关法律文书和行政措施，以确定其能否有效预防和打击腐败。”我国的国家审计法律体系由宪法、审计法、审计法实施条例、财政违法行为处罚处分条例以及国家审计准则构成。这些法律规范在充分发挥审计监督职能，预防和惩治腐败中曾发挥了重要作用。但是，与《公约》的要求相比，特别是新形势对审计监督的更高要求相比还存在一定的差距。因此，作为国家和经济社会运行免疫系统的国家审计部门，应尽快对审计法实施条例及国家审计准则进行全面修改，使其与其他反腐倡廉制度、特别是与相关党内法规协调推进、互为补充，为切实履行相关国际义务做充分准备。
    
    第二、  制定经济责任审计法规，实现经济责任审计法制化。《公约》第5条规定：“各国均应当根据本国法律制度的基本原则，制定和执行或者坚持有效而协调的反腐败政策，这些政策应当促进社会参与，并体现法治、妥善管理公共事务和公共财产、廉政、透明度和问责制的原则。” 作为一项反腐败的政策，近年来我国以《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》为依据开展了经济责任审计工作。实践证明，经济责任审计推动并建立健全了问责机制和责任追究制度，因而在促进民主法制建设,加强干部监督管理和党风廉政建设方面发挥了重要作用。 2006年修改的审计法明确规定：审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。因此，笔者认为，制定具有中国特色的经济责任审计条例，以法律的形式确定领导干部经济责任审计制度是我国承担《公约》义务的当务之急。经济责任审计条例应明确以下内容：经济责任审计的目标、对象、职责、程序、处理处罚和救济。
    
    第三，制定绩效审计准则，实现依法审计。《公约》第9条规定 “各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则采取适当措施，促进公共财政管理的透明度和问责制。这些措施应当包括下列方面：  ……（三）由会计和审计标准及有关监督构成的制度。”依法审计是国家审计的基本原则，法律依据是开展绩效审计的核心，但目前我国的绩效审计法律规范只有审计法第2条第2款的规定，即“国家实行审计监督制度。……审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”实践中，规范绩效审计对象、目的、程序、报告形式以及指标评价体系等内容的绩效审计准则尚属空白。笔者认为，为履行《公约》规定的国际义务，一方面，要充分认识绩效审计对促进我国转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制具有重要意义；另一方面，又要尽快总结绩效审计的经验和方法，建立起既符合《公约》要求又适合我国发展实际，兼具科学性、系统性和操作性的绩效审计准则。
    
    第四，积极争取出台政府投资重大建设项目司法解释，遏制重大工程建设中的腐败行为。《公约》第34条规定，“各缔约国均应当在适当顾及第三人善意取得的权利的情况下，根据本国法律的基本原则采取措施消除腐败行为的后果。在这方面，缔约国可以在法律程序中将腐败视为废止或者撤销合同、取消特许权或撤销其他类似文书或者采取其他任何救济行动的相关因素。” 长期以来，建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题众说纷纭，各地判决结果也不同。这对于杜绝政府投资重大建设项目中的挥霍浪费现象，惩治贪污腐败官员和节约财政资金产生了一定的不利影响。而根据《公约》的规定，由审计机关直接认定基于腐败而签订的政府投资重大建设项目中的建设工程承包合同无效，则不仅可以维护审计机关审计监督的权威性，而且可以对公民、法人和其他组织的合法权益给予更加平等地保护。无疑，《公约》为解决长期困扰我国司法部门和审计部门的政府投资重大建设项目纠纷提供了法律依据，也为出台政府投资重大建设项目司法解释提供了新的机遇。
    
    第五，完善审计公告制度，推进政府信息公开。《公约》第10条规定“考虑到反腐败的必要性，各缔约国均应当根据本国法律的基本原则采取必要的措施，提高公共行政部门的透明度，包括酌情在其组织结构、运作和决策过程方面提高透明度。这些措施可以包括下列各项： ……（三）公布资料，其中可以包括公共行政部门腐败风险问题定期报告。”《公约》第13条又规定：“ 一、各缔约国均应当根据本国法律的基本原则在其力所能及的范围内采取适当措施，推动公共部门以外的个人和团体，例如民间团体、非政府组织和社区组织等，积极参与预防和打击腐败，并提高公众对腐败的存在、根源、严重性及其所构成的威胁的认识。这种参与应当通过下列措施予以加强： ……（二）确保公众有获得信息的有效渠道； ……（四）尊重、促进和保护有关腐败的信息的查找、接收、公布和传播的自由。这种自由可以受到某些限制，但是这种限制应当仅限于法律有规定而且也有必要的下列情形： 1、尊重他人的权利或者名誉； 2、维护国家安全或公共秩序，或者维护公共卫生或公共道德。”我国的审计公告制度曾经掀起“审计风暴”，为反腐败做出了突出的贡献。但是，作为规章的《审计公告准则》与《公约》及《政府信息公开条例》的规定尚有距离。笔者认为，应在实施《公约》的第二个工作阶段，进一步规范公告的形式、内容和程序，不但把对审计发现问题的整改情况作为审计结果公告的重要内容，而且要建立特定审计事项阶段性审计情况公告和重大案件查处结果公告制度，从而使审计监督和社会监督特别是社会舆论监督有机结合起来，形成反腐败的合力。
    
    （作者邮箱：邮箱：ccc808@126.com）

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