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浅谈BT项目加强投资控制的几点对策
周宗信(江苏省苏州市吴中区审计局)
 
【时间:2008年11月24日】 【来源:江苏省苏州市吴中区审计局】字号: 【大】 【中】 【小】
    
    BT(Build-Transfer即建设-转让)指的是政府或政府授权项目业主,将拟建设的某个基础设施项目,通过合同约定并授权某一投资企业来融资、投资、建设,项目竣工经验收合格后,由政府或授权项目业主按合同规定赎回。作为一种新型的利用非政府资本进行基础设施项目投资的模式,能有效缓解城市重大基础设施建设投资需求紧张与政府资金短缺之间的矛盾。由于该模式在我国运用的时间比较短,相关的经验积累比较少,导致在具体实施中往往增加了政府回购成本,减小政府资金投资效益,亟待引起重视。作为一名政府投资工程审计人员,笔者结合多个政府投资BT项目的审计工作认为,应从以下几个方面加强BT项目的投资控制:

    第一,改变政府通过“BT项目授权”的方式确定投资主体,应依据《招投标法》的规定,通过公开招标或竞争性谈判确定BT承包商。政府直接授权,缺少对承包商的财务状况、银行的资信等级、银行的授信额度等必要的资格审查,带有很大的盲目性和片面性,没有形成公开、公平的竞争环境,且极易滋生腐败。

    第二,选择既有较强的投融资能力,又有较强的施工能力的BT承包商。BT项目在规定时间建成后立即由项目业主按协议赎回,从实际意义上讲,就是由建设者垫资建设的一种变异方式,建成后由政府或政府授权的项目业主一次性或分期支付建设资金,因此BT的投融资和建设者应是建筑商。如果不是把项目交给建筑商而是交给单一的投资商,那么投资商又把项目转包给建筑商,而投资商要追求投资利润,建筑商又要谋取施工利润,如此一来,项目的建设成本将会加大,并且,多一个环节就意味着建设周期将会更长,相应也会增加费用,所有增加的费用最终都会转嫁为回购价,增加政府投资成本。因此,要求承建BT项目的建筑商既要有较强的投融资能力又要有较强的施工能力,既是投资者又是施工者,“二者合一”,这样才能在保证工程质量的前提下降低投资成本。

    第三,政府或政府授权项目业主应加大BT项目全过程投资控制力度。比如,某项目政府与投资公司BT合作协议书中约定“甲方(政府)授权乙方(投资公司)为某项目的投资主体,在项目建设期间行使业主的权利并全面组织实施本项目工程,该授权为不可撤消独家授权”。这种政府将该项目全权委托给投资单位管理的做法,极易导致投资单位和设计、施工等单位形成利益共同体,必然造成项目成本过高,也给工程质量带来隐患。

        BT项目工程管理过程中,要强化BT承包商的融资、投资功能,弱化项目建设管理职能,政府或政府授权的项目业主应将BT项目纳入政府投资项目管理范畴,笔者认为应该从以下几个环节加强投资控制力度:

    第一,投资决策阶段的工程投资控制。此阶段尽可能准确地计算各项成本,前期费用,工程造价及资金成本等可能发生的工程建设项目全过程费用,做好项目经济评价,决策前需事先了解该项目需要的资金规模,估算投入,产生的效益,确定工程总投资。该阶段是事前控制阶段,为以后各阶段的造价控制打下基础。

    第二,设计阶段的工程投资控制。本阶段是投资控制的关键阶段,技术先进,经济合理的设计能使项目建设缩短工期,节省投资,提高效益。同一个工程,可以有不同的设计方案,从而有不同的造价,因此有必要利用价值分析法进行设计方案优化,即在满足功能的前提下尽可能降低成本,其公式为V=F/C,其中V为价值系数,F为功能系数,C为成本系数。在运用价值工程进行择优设计方案时,也可采取限额设计,在设计阶段正确处理技术与经济对立统一的关系,设计人员与造价管理人员必须密切配合,做好多方案的比较,在控制和降低项目投资上下功夫,工程造价管理人员在设计过程中应及时对项目投资进行分析对比,反馈造价信息,对工程造价进行主动控制。此外,应尽量提高施工图设计深度,为发包阶段准确编制工程量清单和标底创造条件。

    第三,发包阶段的投资控制。依据《招投标法》、《合同法》的规定,通过公开招标的方式择优选择承包商是投资控制的最有效手段。在此阶段,工程投资控制的重点是:(1)做好招标文件的编制工作,尽可能的完善招标文件减少漏洞;(2)推行工程量清单计价,保证工程量清单的编制质量,合理确定标底;(3)招标答疑、合同谈判及经济条款的起草应由造价管理专业人员把关,减少合同活口,避免由于合同未明确或不严密等原因造成造价失控。

    第四,实施阶段的投资控制。该阶段周期长,施工过程和施工工艺复杂,材料和设备种类繁多,是投资控制的难点。审计过程中发现存在的最主要问题为设计变更偏多,特殊材料价格签证偏高,隐蔽工程验收不到位,甚至存在弄虚作假、监理与施工单位共同作假,从而造成造价不易控制。笔者认为,加强跟踪审计是工程实施阶段投资控制的有效手段。跟踪审计的重点应该是设计变更和隐蔽工程。对必须的设计变更,审计人员一定要和设计人员一起进行技术、经济分析,在保证质量和进度的前提下,选择技术上可行、经济上合理的方案进行施工。对隐蔽工程,相关管理人员一定要深入施工现场,争取第一手资料,对原始测量数据、材料品质、数量、施工工艺等作详细记录并按程序规定签字认可,为最终结算打下基础。同时要根据变更增减的情况,及时调整资金使用计划,既保证不致因资金不足或资金不及时影响工程进度,造成其他的浪费,又要做到尽可能不占用过多的资金,降低资金使用成本。

    第五,竣工结算阶段的投资控制。该阶段的投资控制在前面几个阶段的基础上进行,直接关系到投资项目的投资额度、投资效益,是投资控制的最后一个环节,也是最重要的一个环节。该阶段投资控制要重点从以下几个方面把好结算审核关:(1)严格按BT合同的约定审查结算的范围和结算方式,合同外工程不能纳入合同内结算,合同内各分项工程的范围划分避免重复。(2)审核工程量的计算,工程量是一切费用的计算基础,严格执行规定的计算规则,重点审查变更及签证工程量,不能和原设计或合同内工程量重复。(3)控制定额的套用及费率的计取,按不同的专业划分,套用对应的计价表和费用定额,按规定的费率取费。对措施费的计取,需结合合同和施工方案,确定计取范围,不能与主体工程或合同包干计取部分重复。(4)控制特殊材料、特殊工艺及独立费的计价,深入市场调查,结合施工实际合理确定。

    综上所述,只是一名普通工程审计人员的心得和体会,但愿自己在为政府投资工程项目履行服务监督职能的同时,自己的收获在促进政府工程管理上能够有点点滴滴的帮助,那也是最大的欣慰。BT项目真正的“业主”和“所有人”是政府,必须从管理体制上纳入政府性资金项目的管理范畴,加强BT项目的投资控制不但是政府节约资金、提高投资效益的一大保证,也是建设节约型政府、廉政型政府和务实型政府的重要举措。
    
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