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试论财政审计如何为人大服务
冯玉生(四川省富顺县审计局)
 
【时间:2008年11月14日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    预算执行审计是《审计法》赋予国家审计机关的职权,是国家审计的永恒主题。国家审计机关依法履行预算执行审计,接受人大的监督,做好对人大的监督服务工作是义不容辞的职责。人大按照《预算法》、《监督法》审查和批准预算、决算,依法对财政进行监督,当好审计的“后盾”,是人大的职责。在财政审计工作中,审计接受人大监督,为人大服务做了大量工作,也取得了一定成就。但由于诸多因素,国家审计机关在接受人大监督,主动配合人大,搞好财政审计工作还存在一定差距,也显现了一些薄弱之处,有待加以改进。为此,本文就财政审计如何为人大监督服务,提出以下不成熟的思考。

    一、审计和人大的关系

    财政预算监督是由人大、审计、纪检等部门组成的外部监督体系。人大依法对财政部门执行国家的有关财经法律、法规情况,预算执行情况实施监督,是财政监督体系中最高层次、最高权威的监督。审计依法实施对预算执行情况的监督,是对公共财政管理所必需的一种专业性的监督,具有公允性监督的本质特征。

    二者依法行使对财政的监督,目标一致,具有统一的关系;同时二者又有相对独立性,存在监督与被监督的矛盾关系。因此,二者是矛盾的统一关系。

    1、统一性表现:首先,目标一致,是为了推动公共财政体制改革;其次,互相促进,人大通过对审计的监督,促进审计提高质量,有利于审计查处问题的整改,提高审计威望;人大利用审计监督的工具,更好利用审计成果,有利于提高人大对财政的监督质量。

    2、独立性和监督与被监督的矛盾表现:首先,监督与被监督关系,审计既要对政府的负责,又要做好对人大的服务,其实是一种制度上的矛盾。审计机关作为政府的内审,必然先要把政府的要求和利益摆在首位,审计机关代表政府向人大提交审计工作报告难免会打折扣。其次,相对独立性,预算执行审计与人大监督都是依法开展工作,审计是在政府领导下开展审计工作。

    二、财政审计为人大监督服务方面存在的主要问题

    (一)体制上的缺陷。

    目前,我国的审计体制属于行政型体制,审计机关属于政府的组成部门,实质上属于政府的内部审计监督。国家审计机关直接对政府首长负责,同时也对人大负责,依法接受人大监督。由于体制原因,国家审计机关在对政府负责的同时,又必须对人大监督服务的选择上,更偏重于对政府负责。因此,审计提交给人大的财政预算执行审计报告,必然会经过政府审查,这样形成的报告往往是经过筛选、过滤的,难以保证财政审计的“原汁原味”,影响了审计客观、真实性。

    (二)审计与人大缺乏有效的合作机制,优势互补没有发挥出来。

    审计和人大存在配合上的不够协调,存放在“两张皮”的关系,没有真正建立财政监督的合作机制。审计是监督财政的专业组织,具有专业性强的特点。但审计缺少人大的权利支持,影响审计执法力度和审计权威。人大是最高权力机关,具有权威性,但人大在监督财政方面缺乏审计的专业配合,对财政监督缺乏第一手资料,很难掌握客观真实的预算执行情况,也影响人大对财政的有效监督。

    (三)预算监督法规体系不完善。

    预算法规比较滞后,1994年《预算法》颁布至今已经14年,与公共财政体制改革极不适应,随着市场经济体制改革的深化,增加了审计依法判断和审计的难度。预算执行的监督依据是《预算法》《审计法》等法规,而预算法规的解释权在财政部门,这样的解释必然是为财政部门“解套”。

    (四)人大缺乏一定的专业人才。

    人大对预算的监督形式重于实质,预算审查处于“政府怎么报,人大怎么批”。人大预算监督缺位,主要是对财政预算执行的实质性监督。究其原因是多方面的,首先,人才缺乏和力量不足。第二,政府提交给人大审查的预算草案、预算执行情况报告、决算草案专业术语高深,项目不细,在人大缺乏专业人才的情况下,增加了人大开展实质性审查带来难度。   

    (五)审计独立性依然较差。

    《审计法》明确“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作,审计业务以上级审计机关领导为主”。审计监督为政府和政府首长服务,实际上是属于国家的内部审计,因此,审计的独立性是比较有限的。经济依赖关系影响审计独立性,国家审计机关在财政财务关系上属于同级财政,在经济上与同级财政有着依附关系,造成审计监督财政预算的软弱无力,经济上的依赖性必然会影响审计的独立性。

    三、搞好财政预算审计为人大监督服务的建议

    (一)顺应审计体制,促进财政审计事业的发展。

    在中国特色社会主义国家,国家审计至少在相当一段时期内,依然属于行政型审计体制。审计既要对政府负责,同时又要对人大监督服务,审计必须找准生存和发展的“平衡”点。在现行体制下,尽可能赋予审计工作上更强的独立性,在审计手段上赋予一定的办案侦查权,适度提高审计部门的行政级别,提高审计权威,提高审计处理处罚权,最大程度的发挥财政预算审计在经济监督中的作用。

    (二)深化预算执行审计,改善对人大的监督服务方式。

    我国审计机关预算执行审计为人大监督服务主要是采取两个报告的方式,即“审计工作报告”和“审计整改情况报告”。新形势下审计对人大的服务要积极创新发展,首先,财政预算审计关口前移。审计机关应积极主动配合人大参与预算编制初审,对预算草案编制的合法、合理、真实和准确性进行审计,为人大提供专业支持。促进预算编制的合法、科学、公开、公平、公正、透明、细化。第二,积极开展预算事中审计。配合人大对财政预算执行情况的经常性监督工作。第三,完善预算执行审计报告方式。紧紧围绕两个报告开展财政审计工作(审计工作报告和审计整改情况报告),争取人大重视,促进被审计单位落实整改。第四,加大审计结果公告力度。提高审计权威,发挥舆论监督。第五,逐步探索部门决算审签制度提高决算质量。

    (三)建立审计和人大的合作机制,实现审计和人大的优势互补。

    建立审计机关和人大的合作机制,发挥各自的专长,放大监督质量和能量。探索审计和人大预算监督制度合作机制,审计和人大定期工作研讨,人大定期视察审计工作,审计定期向人大汇报工作。建立起以预算项目预审基础,以事中及时监督为中心,以必要的事后抽查和专项检查补充,相互协调、相互制约、分工合理的预算监控运行机制。探索权威性和专业性结合的政治体制。如人大财经委和审计机关相互兼任领导职务,把审计的专业性优势和人大的监督权威性有机结合起来。实现信息共享。审计和人大之间建立信息网络,互通信息,提高监管的时效性和准确性。

    (四)人大要做好审计的后盾,提高财政预算监督水平。

    人大要做好审计的坚强后盾,帮助审计排除预算执行审计阻力和干涉,防范和制止预算执行审计中不适当的政府行为,确保依法独立行使审计监督权。完善《预算法》等财政监督法规,确保依法预算监督有法可依。充实人大财政监督专业队伍,提高预算监督能力。充分利用预算执行审计成果,发挥舆论和媒体的监督作用,健全预算执行审计查出问题的整改和责任追究制度。

    (五)加强审计队伍建设,提高审计人员综合素质。

    为搞好财政审计工作,做好人大服好务工作,审计机关必须建立一支知识全面、结构合理的审计人才队伍。抓好队伍建设,搞好人才培养规划,实施分层次、多形式的教育培训,全面提高审计综合素质,确保充分发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能,全面提高依法审计能力和审计工作水平,顺应审计事业发展需要。





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