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关于国家审计机关在新形势下进一步整合审计资源的思考  
(康文硕 审计署驻沈阳特派员办事处)
 
【时间:2008年11月13日】 字号: 【大】 【中】 【小】


    随着社会不断发展和进步,审计环境不断变化,国家审计也面临诸多挑战,逐年加重的审计任务和有限审计资源之间的矛盾愈加突出。目前审计机关唯有以审计创新为动力,大力整合现有资源,实现审计管理的科学化,不断提升审计质量和水平,才能履行好宪法和法律所赋予的神圣职责,充分发挥审计的“免疫系统”作用。

    一、整合审计资源的概念

    (一)审计资源

    资源是指为创造物质财富而投入到生产活动中的一切要素,是人类生活中一切可以利用的物质要素的总和。审计资源则是可以为审计组织和审计人员掌握,并在审计工作中发挥作用的一切要素的总称。从来源上区分,审计资源可以划分为审计内部资源和审计外部资源;从与审计主体的关系来区分,审计资源可以划分为直接资源和间接资源;以构成要素来区分,审计资源主要包括审计力量、审计信息、审计技术方法资源三类。
  
    (二)整合审计资源的概念

    整合审计资源,是指围绕一定的审计工作目标,对审计资源各要素进行整理、组合的过程。其目的是为了更加充分、有效地发挥审计组织的职能作用。整合包括两个方面的含义:一是提高各构成要素自身的效能;二是搞好各要素之间的科学配比。整合审计资源所追求的目标,是在提高各构成要素自身效能的基础上实现最佳结构效益。

    二、整合审计资源的必要性

    按财政资金流程所设置的审计业务职能部门对维护公共财政资金的安全完整和效率起到积极促进作用,但在审计中因重复审计而浪费审计资源的现象时有发生,因而在新形势下整合审计资源、最大限度地发挥审计资源的效用变得十分迫切。

    首先,体现在审计业务部门之间相对封闭的审计项目安排与不沟通性所形成的部门壁垒,都客观上阻碍着审计执业水平和质量的提高,由于同一单位不同审计项目而出具的审计报告是彼此孤立的,查处同一单位的诸多问题被反映在两个或多个审计报告之中,审计结果的威慑性和审计监督职能的效用性不能得到充分发挥。

    其次,体现在按照现行的职能业务部门所划定的审计范围已经不能够满足审计履行其经济监督的需要,因为最终审计结果缺少整体分析和宏观控制的能力,审计监督的作用力体现的不充分,导致同一性质的问题得不到彻底的纠正。

    第三,长期从事块块式的审计会导致查处问题的流失或减弱对问题的敏感度。一是长期从事同一类型的审计任务与相对稳定的被审计单位打交道,审计的热情与审前准备工作的充分性都降低了,缺少了审计创新的内在动因;二是审计人员对知识的学习与掌握出现惰性化的趋势,年复一年重复着同样的审计项目就如同新瓶装陈酒,缺少推动对新知识、新业务学习的外在动力。

    三、整合审计资源的可行性

    目前我们所拥有的审计资源主要体现在七个方面,即审计人员、审计项目、审计工具、审计信息、审计档案和审计人员所掌握的知识与技能以及审计项目计划安排与筹划。审计人员在一定时间里是相对确定的,而审计项目是相对可变的。整合审计资源要先整合审计项目资源,要通过审前调查把需要审计的项目进行分析归类,在科学合理地确定审计项目的基础上整合资源。同时,要打破现行按业务职能部门划分审计资源项目的现状,在各业务职能部门提供年度审计项目的基础上,由审计机关综合考虑国家宏观经济发展现状、国家宏观调控的相关政策及社会的热点、焦点问题等进行统筹安排。

    首先,实施审前调查是不可或缺的重要环节,事实上我们往往把审前调查作为制定审计方案和履行审计程序的一个过场,导致审计目的的不明确,审计切入点不到位,在事实上拉长了就地审计的时间,不仅浪费人力物力,主要是在实施审计的过程中事倍功半。

    其次,在对审计项目和审计项目计划安排与筹划整合的基础上对审计人力资源进行整合。审计项目和审计人力资源要打破传统的以业务职能部门划分的“审计势力范围”,并做到审计人员对未来项目审计的不确定性,使项目和人员达到最佳配置,就具体的一个项目而言要尽可能地通过资源整合实现公共财政资金流程进行审计监督的全过程,要从微观审计入手揭示、分析宏观经济问题,特别是在年初制定审计项目计划时要从全局统筹安排,避免业务职能部门制定年度审计项目计划时个性安排,以期达到人力资源的优化组合。

    第三,审计工具是审计的重要手段,对审计工具资源整合的基点在于被审计会计资料的数据化存储和会计软件的应用上,通过计算机网络审计实现会计资料数据库的共享,尤其是对金融审计体现的最为明显,不懂计算机审计的人员将会“盲人摸象”,不仅浪费巨大的人力物力,而且也取得不到理想的效果。

    四、整合审计资源的重要性

    在一定时期,审计资源相对稳定或有所增长,然而社会对审计需求的增长速度更快,使得现有的审计资源远远不能适应审计的需求。审计机关总是在资源比较紧张的情况下开展工作。在一定时期内通过优化效能、科学组合,可以更有效地利用资源,实现资源运用效果的最大化。适时地进行较大范围和较大力度的审计资源整合,是审计工作适应新形势、谋求新发展的基础和必要前提,是克服工作中存在的问题和不足,进一步提高审计工作质量、效率和水平的重要途径。整合审计资源,是审计工作改革创新的重要取向,要根据本地域经济环境、本单位基础条件和具体情况分别对待。同时,整合审计资源又是一个系统工程,其基本目标就是优化配置,也就是说,不同的审计单位在对自己的审计资源状况进行梳理后,选择那些有益于突出工作重点的、有益于实现重要工作目标的进行整合。

    五、整合审计资源的内容

    (一)进一步加强计划管理

    为进一步加强和改进审计项目计划管理工作,切实解决管理中存在的不适应审计业务发展需要的突出问题,提高审计业务管理的科学性和规范化程度,审计署先后出台了《审计署审计项目计划管理办法》、《审计署关于改进审计项目计划管理的实施办法》。通过改革计划编制程序,实行审计项目计划管理职能与实施职能相分离;完善计划要素,严格控制审计项目实施进度;实行预算管理,加强审计成本控制;改进计划执行过程中的信息反馈和业务指导;实行计划执行情况考核和审计项目后评估制度。通过采取这些措施,进一步强化对审计项目的管理力度,明确审计目标,整合审计内容,用科学的方法统一安排审计项目,以期在现有资源下取得最大的审计成果,否则将会造成审计资源的闲置和浪费。

    (二)探索项目招标制,强化绩效管理

    审计计划确立后,如何进行工作分配显得非常重要,传统做法是根据专业性质类别将审计项目分配到各个业务部门。为了激活审计干部的积极性,笔者认为可以引入竞争机制,在前述模式下实行项目招投标制度,确立一定的程序和方法,让符合审计组长资格条件的审计干部都参加竞标。审计机关领导层可以根据方案优劣进行选择确定,这样有利于对审计工作量进行详细的测算和整体把握,科学、合理、均衡地安排审计任务。同时可以有利于根据竞标方案进行审计中、审计后控制,进行绩效考核管理,检查是否按工作方案实施了审计,是否达到了审计目标,并进行合理评价。此外,实行项目招标制度,必须配套建立奖惩激励机制进行诱导和强制。奖惩应当分明,应当以当年度项目的绩效评价情况为基础,以功过为依据,从而有效保持和提高审计干部的工作热情和积极性。

    (三)近远期相结合,实现计划动态管理

    审计机关不仅要合理安排当年的审计项目,科学制定年度计划,而且应当具有一定的战略思维,要掌握审计发展的规律和趋势,要了解国际审计和先进地区的审计动态与自身的差距,因此长远战略规划对于指导审计机关的发展方向尤为重要,而每年的审计计划和工作思路正是逐步地实现长远战略规划,这样才能实现审计计划的动态发展。为更好结合近远期计划,我们应当考虑在长远战略规划基础上制定一个中期滚动计划。中期滚动计划实际上是以细分客户为前提的,具有动态特征。由于审计环境在不断的变化,各种情况又层出不穷,中期滚动计划可以在上一年度审计基础上做一些滚动调整,这样比较灵活机动,同时在合理的若干年度进行统筹安排,促使年度计划更加科学完善。

    (四)整合审计力量,内设机构实行扁平化

    人是最重要的资源,整合资源最重要的也就是整合审计力量资源。目前审计机关,审计干部人数规模非常有限,而审计领域非常广,现有的按专业性质对口设置部门客观上造成条块分割,已经很不利于审计工作的开展。同时,专业部门设置过多,机构垂直层次过多容易造成信息的过滤和变异,不利于灵活机动处理和协调沟通,部门之间容易产生矛盾。因此,应该淡化部门专业限制,建立项目组运行机制。按任务安排人员组合,可以打破部门限制,统一调配审计力量,采取“大兵团作战”、上下左右联动、交叉审计,使审计成本大幅度降低,审计工作效率和质量将会明显提高。采取这样方法,不仅可以最大限度地利用现有审计力量,而且可以合理安排和平衡部门间的任务,减少部门之间矛盾,可以有效实现全员交流轮岗,增强审计干部适应能力,培养符合未来需要的复合型人才。

    (五)细分审计对象,确定审计强度

    审计资源是有限的。就目前条件来看,审计部门在同一年度对所有管辖范围内的审计对象实施审计,这既不客观也不经济。因此,应该在全面掌握审计对象范围的基础上,实行审计对象分类管理。另外,细分审计对象还应包括对同一审计对象的各个时期不同方面不同侧重。这样既符合全面审计、突出重点的原则达到审计目标,又可以节约审计资源留有余地,有利于审计资源的扩充和再生。值得注意的是细分审计对象是一项动态性的管理工作,随着时间的推移和环境的变化,需要进行不断的变动和调整。因此,建立审计对象动态数据库是细分审计对象的基础。

    (六)借助外部力量,扩充审计资源

    人力资源作为生产要素在经济发展中起主导作用,是社会财富的基本源泉。在整合内部资源的同时,我们应该拓宽思路寻求外部力量的支持。特别是在一些专业性很强的知识领域,应当采取聘请专家的方式予以解决。如涉及特殊领域的项目审计、重大课题研究、计算机开发等。这样做的好处:一是可以提高工作质量;二是相对于人员培养来说,可以节约成本;三是聘请专家参加项目审计,或在一些特殊问题上听取专家意见,有利于增强审计结果在社会公众中的可信度。外部力量有助于缓解内部力量不足的压力,借助其他部门力量,组成联合审计组开展审计,可以使得审计组成员知识体系更加完备。充分利用或外包社会审计、内部审计及专家工作,可以有效减轻工作负担,通过审计资源的有效放大,更好地开展审计工作。此外,可以借助媒体和社会舆论,通过公告等形式获取重要线索,减少审计工作量。

    (七)创新审计模式,科学划分审计业务领域

    随着我国政治、经济体制改革的深化和改革开放的不断深入,审计对象涉及到社会经济活动的各个领域和方面。审计内容由单一的财务收支审计,发展到真实合法性审计与效益审计、审计与专项审计调查两个并重;业务工作已基本形成财政资金审计、专项资金审计加经济责任审计的基本格局。积极推行以预算执行审计为主体,以专项资金审计和经济责任审计为两翼的新的审计模式。抓住预算执行审计龙头,将其与部门财务收支审计、财政体制改革情况审计等有机结合、相互补充,促进财政资金发挥最大效益;加强对权力的制约和监督,防治腐败和促进党风廉政建设,规范推进领导干部经济责任审计。

 

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