任务重与力量不足，已经成为长期以来制约我国审计工作的一道难题。优化人力资源配置，是我国审计工作不断进步的重要保障。通过对全省各级审计机关人力资源现状和履行职能情况的调查研究，我作了一些系统的思考，形成了一些初步的认识。从学习和实践科学发展观的高度着眼，从审计工作发展和审计机关人力资源现状及现行人事制度的实际出发,逐步建立一种以国家公务员队伍为主体、以用现代人事制度管理的专业技术人员为辅助、以松散方式聚集社会审计人员而成的“人才库”为补充的审计人力资源机制,为审计事业的可持续发展提供强有力的人力资源保障和支撑,是一种可行的选择。本文仅就深化改革，开发审计人力资源的有关问题作一些探讨。

    一、强化培训，完善机制,全面提高审计干部队伍素质。

    审计机关成立25年来，我省审计队伍建设取得了可喜的成绩。3000多名审计人员思想作风过硬，业务素质良好，认真履行职责，依法实施审计，为维护财政经济秩序、促进经济社会健康发展、加强廉政建设发挥了重要作用。但是，也还存在一些不容忽视的问题：

    一是人员缺口较大。近年来，按照科学发展观要求，国家和地方各级政府对社会事业、“三农”、社会保障、生态环境、基础设施建设等民生领域的投入大幅增加，加之对党政领导干部和国有及国有控股企业领导人经济责任审计的不断加强，审计的任务越来越重。仅靠国家审计机关现有人员和编制，有大量的甚至是绝大部分应当审计的项目和单位不能及时得到审计，甚至没有接受审计的机会，因而留下很大的监督盲区，造成不少有形和无形的损失。据统计，目前我省各级审计机关每年能够实施审计的单位仅能达到应当审计范围单位总数的20%左右。按照《中华人民共和国审计法》规定，所有具有财政收入和支出职能的单位、国有和国有控股企业、政府投资的建设项目都应当接受国家审计机关的审计,但由于力量不足，目前只能做到对应当审计的单位中20%左右的少数重点单位每年必审，对30%左右的单位能够两年审计一次，有50%左右的单位大约五年左右才能轮审一次。由于国家审计机关力量严重不足，政府投资建设项目中有50%以上的难以得到审计。县级审计机关业务人员编制紧张尤为突出，有近半数的县级审计机关业务人员不足3个审计组的最低规定人数。

    二是素质不够高。具有中专或者高中学历的人员仍占总人数的25%，第一学历为全日制大学本科毕业的人员仅占总人数10%，硕士研究生以上学历的人员不到1%。

    三是结构不合理。突出表现在年龄结构和专业结构上。年龄结构属“枣核”型，50岁以上和30岁以下的人员分别占总人数9%和11%，由于编制所限，近10年内基本未能补员，十多年后将会出现大出大进、青黄不接的“断层”现象；专业结构呈“单一化”倾向，具有中级以上技术职务的人员中审计师、会计师占三分之二，工程预决算、计算机、法律、金融等方面专业人才缺乏。专业人员分布不均匀。不少县级审计局缺乏中级职称以上的专业技术人员。

    四是后续教育措施明显滞后。各级审计机关不同程度地存在重使用、轻培养和忙于审计、疏于学习的倾向。相当数量的审计人员满足现状，对给自己“充电”缺乏紧迫感和自觉性。

    五是进出渠道不畅通。素质较高、较为年轻的人才进不来，也缺乏淘汰的机制。2000年机构改革以来，全省审计机关除安置了一些转业军人外，基本上未能吸收新人。

    上述情况表明,我省审计队伍的现状同新的形势的要求严重不相适应。国家审计的性质,决定了在法制、政策、专业技术等方面都有十分严格的规范要求。随着经济全球化和我国经济社会快速发展以及依法治国进程的不断加快，绩效审计、经济责任审计的加强,市场经济的发展，审计的范围、内容、方法、手段等都将发生深刻变化,审计结果的透明度也将大为提高,对审计队伍的年龄结构、知识结构、专业结构和审计人员素质的要求将越来越高。扎实的审计专业知识和技能、较为系统的法律、经济管理知识和计算机审计技术,将成为对审计人员业务素质的基本要求。审计人员的素质,是依法开展审计工作的基本条件，也是保证审计质量、规避审计风险的必要前提。按照科学发展观的要求，面对不断发展的新形势、新任务，我们必须用一种全新的思维方式来思考和研究审计队伍的建设和审计机关人事制度的改革。

    明确培养目标，建立科学的评价体系。近年来各级审计机关在教育培训上下了一定的功夫，但由于培养目标不够明确、评价体系不够科学以及体制障碍等多方面的原因,效果不够明显。基于以上情况,当前要激活审计机关人力资源，全面提升审计队伍水平，必须有的放矢，围绕能力、素质建设这个核心,着力培养用科学发展观武装起来的、具有牢固的执政为民理念和高度的改革创新意识的“五讲、五会、五懂”的复合型人才。五讲是：讲学习，讲正气，讲大局，讲创新，讲奉献；五会是：会按法定程序组织审计和审计调查，会选择重点问题，会利用电子计算机等现代手段实施审计，会判断经常性经济活动的真实性、合法性和效益性，会从体制、机制和管理等方面综合分析经济社会发展中各种问题存在和发生的深层次原因，提出切实可行的建议；五懂是：懂法律，懂政策，懂经营管理，懂信息技术，懂世贸规则。

    创新人才管理和使用机制。按照《党政领导干部选拔任用工作条例》和《中华人民共和国公务员法》有关规定，尊重人的需求驱动规律，从审计机关的实际出发，应建立健全以下五个方面的激励机制：

    一是发展机制。要以完善党政领导干部选拔任用制度和实施《中华人民共和国公务员法》为契机，适应审计工作的特殊要求，积极探索人事制度改革的新途径,拓宽审计人员的晋升渠道，发挥行政职务、级别待遇、技术职务在干部晋升方面的互补作用，为审计人员的正常成长和审计队伍的稳定发展提供制度上的保障。

    二是竞争机制。建立竞争机制是充分激发人的潜能的基本手段。要把竞争机制引入审计机关公务员晋升中来。建立职业准入制度，完善竞争上岗制度。要充分体现公平竞争、淘汰落后的原则，鼓励贤者上、庸者下，营造百舸争流、千帆竞发的氛围，为优秀人才脱颖而出创造条件。值得重视的是，对于被淘汰的人员，应当在工作和生活上给予合理安排，不能轻言砸掉人的饭碗，砸掉铁饭碗以后给他一个什么样的饭碗，是改革能否成功的关键。我国三十年来的国有企业改革至今都未能有效解决这一问题。能否改革现行人事制度，是能否保持和增强审计机关活力的关键。这个关卡是绕不过的。只有妥善解决这一问题，才能建立行得通的制度，否则就寸步难行。事业的活力，只能来自人。能否建立一套充满活力的人事制度，是审计事业兴衰的关键。为使新的机制能够建立起来，我们在建立淘汰制度时应当有一种缓冲机制。经过规范的竞争，将严重不适应审计工作需要的人员淘汰出审计岗位，无疑是必要的。但是,从稳定的需要考虑，对这些人员的生活安排应适当从优，重要的在于让他们把位子空出来,而不是砸掉他的饭碗。让不胜任工作的人空出位子,用新的机制补充新人,可以使机制创新成为一个渐进的过程。给被淘汰的人员以较好的出路,有利于在稳定的环境下顺利推进改革。应当不惜为此而支付一定的改革成本，以经济和政治资源的必要付出换取审计队伍的活力，换取一种新的机制。

    三是培育机制。经济和社会都是动态发展的，甚至呈现日新月异的变化。审计机关要担当起法律赋予的经济监督重任,适应不断发展变化的形势，就必须与时俱进，实行审计人员的终身学习制度。美国1976年通过了《终身学习法》，日本1990年通过了《终身学习振兴法》，欧洲2001年发布了《终身学习报告书》，新加坡已经把不能按规定要求完成学习任务作为一种违法行为。各级审计机关应当制定和推行一整套行之有效的刚性学习制度，把审计机关建设成为学习型的机关。特别是在培训内容和培训方式上，应力求切合各级审计机关的实际，根据不同层次和不同情况分级分类实施。要舍得选送重要岗位上的骨干脱产学习，舍得利用“黄金时间”安排学习，舍得为学习培训给予必要投入。通过选送培训、集中学习、鼓励自学、实践锻炼等多种形式，使每个人都能得到更多获取知识、储备知识、更新知识的机会，力争始终站在相关知识和专业技能的制高点上。

    四是考核评价机制。现行的干部考核评价方法,有很多脱离实际、流于形式之处,也有不少错位之处。在行政机关,必须明确各部门行政首长在选拔使用、管理、考核本部门工作人员方面的主体地位,有效地克服角色错位、无人负责、管理松懈甚至有令不行、有令不止的现象。在此基础上,进一步完善对干部的考核评价机制，量化德、能、勤、绩、廉考核标准，完善定期考核和日常考核制度。形成平时考核、关键时期考核、年度考核等多种形式相统一的考核系统。通过考核，客观公正地评价公务员的工作态度、工作水平及工作绩效，了解公务员的现实能力和潜在能力，为加强公务员队伍的管理和发现、培养、选拔优秀人才提供可靠的依据。确立以人为本的管理理念。关心人、理解人、尊重人。注重解决干部职工在工作、生活上的实际困难，为人才的成长创造良好的环境。

    五是文化机制。古往今来，文化与政治相互交融、相互支撑，是事业发展的长久无形动力。审计文化建设的核心是审计职业道德建设、审计精神培育、审计价值取向确立和审计形象的树立。要确立依法审计,文明审计,客观公正,爱岗敬业,无私奉献的审计精神,坚持审计为发展服务的方向,引导广大审计人员树立为社会主义现代化建设而奋斗的理想、信念和行为准则。
 
    二、积极推进事业单位改革，实行以聘用制为核心的新的人事制度。

    积极推进以用人制度改革为重点的事业单位改革，以多种形式吸纳审计事业所需的专家、学者和专业技术人员。根据当前和今后审计工作的需要，省、市、县审计机关可争取适当编制员额，用改革的精神,组建一些新型的事业单位,组织他们参与对财政资金、政府投资建设项目、利用外资项目、金融保险、经济责任、工商企业等项目的审计。实行以聘用制为核心的新的用人制度。积极推行通过考试公开招聘的办法。

    为了有效缓解审计任务重和审计机关人力不足的尖锐矛盾，必须探索现行体制下增强审计机关审计能力的新途径。以事业单位为载体,适量聘用专家、专业技术人员，是目前情况下一条较为可行的途径。对于那些具有特殊专业知识、技能、经验的稀缺人才，要深入挖掘,不拘一格，大胆使用。要坚持从实际出发，因人因事制宜，一事一策,一人一策，特事特办，特岗特薪。要确立不求所有、但求所用，不求常在、但求常用，双向选择、平等自愿的用人观念和机制。既可以采取中长期聘用的办法，也可以采取短期项目聘用的办法。变人员管理为岗位管理，变行政约束为契约约束，变人员引进为智力引进。

    在审计任务较重、较急,使用事业单位人员和社会聘用人员较多的情况下,为了做到既充分发挥聘用人员的业务专长和作用，又能加强管理，可以探索将国家审计机关审计人员同事业单位工作人员、社会聘用人员混合编组，以国家审计机关审计人员为骨干，带领聘用人员工作的组织方式。

    三、以人才市场为依托,建立以“人才库”为重点的人才和智力共享机制，使之成为国家审计用之不竭的人力资源基础。

    以人才市场为基本依托，建立具有“蓄水池”性质的审计“人才库”制度，是国家审计机关利用社会人才和智力资源的可行途径。人才库的性质类似“蓄水池”，是一种松散的组织。审计机关可以通过同当事人签订契约的方式建立合作关系，但又不具有隶属关系，同传统的用人制度有着本质的区别。通过“人才库”储备一批具有一般审计能力的社会闲置审计人力资源，使之成为审计人才的“蓄水池”，为审计工作提供人力资源的补充，对审计事业的发展具有重要意义。在国家行政机关编制体制保持相对稳定的情况下，审计机关人力资源不足将是一个长期现象。面向社会挖掘和聚积人才，是可供选择的惟一出路。事实上，在当今人才社会化程度越来越高的新形势下，任何一个部门、单位都不可能拥有自身工作所需的全部人才,人才的社会所有、流动和共享将成为一个必然的趋势。各级审计机关要自觉地适应这种新的形势，在加强现有审计队伍能力素质建设的同时，转变用人用才用智观念，用全新的办法解决全新的问题。建立以人才资源为中心的人事管理体系，挖掘、整合社会各个领域具有专门技能、知识和经验的审计人力资源,为审计所用，成为实现审计工作目标的重要保证。

     山西省审计厅于2006年起在人事部门的大力配合下建立了社会审计人员“人才库”， 挖掘利用社会闲置或游散审计人力资源，吸收他们参与国家审计机关审计工作，进行了积极的探索,取得了一些成功的经验和做法。但是由于体制机制的制约，还存在专业人才供应不足、工资待遇低，难以吸引高素质人才，管理聘用人员的经验不足等问题，需要在实践中不断完善，但这条路子已经显示了强大的活力，应当继续坚持不懈地探索。据了解，我省目前有具备一般审计能力的闲置或游散审计人力资源近万人，加上每年数千名高等学校相关专业的毕业生，为我们随时补充审计人力资源提供了广阔的选择空间。我们要在改进和扩大“人才库”的建立和运用方面采取有效措施。

    要利用各种形式宣传审计，建立审计职业优势导向。通过举办各种报告会，在人才市场建立审计人力资源“专柜”，在互联网站上建立审计人力资源“专页”以及在其他大众媒体上设立专栏等方法和途径，宣传国家审计的任务、性质和职能，披露审计工作的人才需求信息，扩大审计工作的知名度，提高审计机关的吸引力。让闲置审计人力资源知审计，爱审计，投身审计。争取各级政府和财政部门在政策、经费等方面给审计以必要的保障和支持。

    不断扩大和完善“人才库”。各级审计机关可以通过考试、考核、上岗试用等程序和方法，经常性地为人才库充实人员，扩大容量，并通过现代信息技术等科学手段，同人才库成员保持联系，为他们提供信息。

    随着审计机关聘用人员的不断增加,各级审计机关应当大力加强对聘用的专业技术人员的管理。加强对聘用人员专业技术人员的保密意识、责任意识和法律意识。对经常使用的对象，要把工作实绩同劳动报酬挂钩，体现多劳多得、优质优价。人事部门要建立他们的个人档案资料，与他们保持经常性的联系。还可以本着互惠互利、平等自愿的原则签订协议书，形成既相对稳定、有所约束，又能满足专业人员自由择业、用人单位按照一定条件选择人才的需要，形成一种保障人才自由流动、自主择业，用人单位对工作人员既能择优聘用又能正常淘汰的新型机制。这种机制目前对我们来说是生疏的，但它无疑具有极强的生命力，正在生气勃勃地向我们走来，让我们张开双臂勇敢地接纳它吧。

    建立和完善激励机制，保证后备队伍落实。从审计事业的长远发展和以人为本的理念出发，我们应当积极尝试，建立为德才表现优秀的骨干人才发放部分最低生活保障费、交纳部分医疗保险和失业保险等激励机制，以保证这些同审计机关保持松散联系的待岗人员能够随时满腔热情地投入审计，做到召之即来，来之能审，审之可信。

    尽管上述种种方式也存在显而易见的缺陷和不足，但毕竟可以成为有效缓解审计任务重与审计机关人力严重不足的矛盾，我们应当积极探索。只要严格管理，不断提高，这些方式也许会成为未来审计机关新型人事制度的雏形。我坚信，铁饭碗制度终将让位于符合市场经济规律和以人为本价值取向的人才聘用制度，人员管理必将被岗位管理所取代。在未来充满活力的新型审计人事制度下，活跃在审计工作中的，将不再是那些抱着一个沉甸甸的铁饭碗、终日为个人待遇而计较的国家公务员，而是一批靠知识、技能和职业道德武装起来的审计职业人，他们胸怀理想，手持合同，健步行走在法律设定的道路上，在严格的管理下，在无情的竞争中，为国家经济社会发展贡献自己的聪明才智。

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