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审计署财政审计司肖振东:深化改革是解决问题的根本出路
 
【时间:2015年06月30日】 【来源:审计署财政审计司】字号: 【大】 【中】 【小】

经济发展进入新常态的形势下,深化改革是解决新问题、化解新矛盾、实现新突破的根本出路。1994年审计法确定的审计工作报告制度是国家审计推动深化改革的重要载体。多年来,国家审计作为国家治理的基石和重要保障,始终把推动深化改革作为工作出发点和落脚点,主动融入经济社会发展全局,不仅客观揭示经济运行中存在的突出问题,而且在深刻剖析原因的基础上,提出深化改革的方向、重点和路径,积极当好深化改革的“催化剂”,取得了较好成效。

今年的审计工作报告立足全面深化改革大局,按照《国务院关于加强审计工作的意见》部署,以“四个全面”的战略布局为指导,紧紧围绕党和国家工作中心,坚持问题导向,从中央预算执行及决算草案、中央财政管理、财政存量资金、政策措施贯彻落实等方面揭示了审计发现的主要问题,涉及财政、金融、企业、产业、民生、公共政策等多个领域,并提出了深化财税体制改革、建立完善有关制度规定、提高财政管理绩效、严格预算约束等方面的政策建议。审计发现问题的切实解决和提出建议的有效落实,对实现国家治理体系和国家治理能力的现代化必将产生积极的推动作用。

从今年审计工作报告披露的具体问题看,有些问题似曾相识,属于屡审屡犯,虽然外在表现改变了,但问题实质未有根本变化;有些问题属于经济社会发展中出现的新情况,具有一定的新颖性,通过完善相关制度加以解决;有些问题是审计机关履行新使命过程中的新发现,涉及到重大决策部署和政策措施的贯彻落实情况,揭示这类问题意义重大且任务紧迫。总体上看,所有这些问题产生的主要原因是相关体制机制还不健全,一些领域的具体制度规定未及时修改完善,不能适应改革发展的新形势,部分地方和部门、单位的简政放权、职能转变不到位等。审计发现问题的解决需要通过深化改革来实现,加快推进改革是解决问题的根本出路。具体而言,在当前的形势下,需要加快推进以下四个方面的改革:

一是加快转变政府职能,厘清政府和市场的关系,通过简政放权激发市场活力和内生动力,为稳增长、调结构等政策措施贯彻落实创造良好环境。今年的审计工作报告揭示了发展改革委采取直接将投资补助分配到企业的方式安排中央财政投资83.78亿元、重大投资项目审批周期长、一些地方和部门简政放权力度不够等问题,这些问题的实质是政府过多的介入了应由市场机制解决的问题,强化了政府对经济的影响,制约了市场功能的发挥,挤压了市场发挥作用的空间。因此,要通过深化改革转变政府职能,处理好政府和市场的关系,实现两者间的优势互补,降低两者同时“失灵”的概率,切实使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,强化政府在保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序等方面的职责和作用,大幅度减少政府对资源的直接配置。

二是加快立法,界定中央和地方政府的事权范围,在事权清晰的基础上解决财权的配置问题,构建科学合理的中央和地方政府间财政关系。今年的审计工作报告反映了专项转移支付清理整合不到位、部分专项资金被骗(套)取等问题,这类问题的实质是政府间关系不清晰造成,需要通过深化财政体制改革予以解决,其关键在于事权的划分。明确政府与市场的关系之后,政府间事权的划分是深化改革需要解决的重大问题。事权与财政支出是一枚硬币的两面,有多少事权,就要发生相应的财政支出,就要有相应的财力作保障,否则事权难以落实。因此,界定中央和地方政府的事权至关重要。事权清晰界定之后,可以根据地域面积、人口数量、自然条件、区域位置等因素测算所需财政支出的规模,再根据财政支出的总规模确定财政收入的构成和来源,而这项工作要涉及到财权的划分。一般而言,财政收入的构成包括本级政府能够组织的收入、上级政府转移支付、下级政府上解收入等,而在本级政府组织的收入中又包括税收收入、非税收入、债务收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入等,这些收入在各级政府间如何划分、占多大比例是财权配置需要解决的问题。

三是加快预算管理制度改革,建立全面规范、公开透明的现代预算制度。预算制度是财政制度的核心,建立现代财政制度的前提和基础是建立现代预算制度。今年的审计工作报告揭示了中央预算执行方面存在的多个问题,如发展改革委安排的投资计划中个别事项不规范、有的部门预算执行还不够严格等。解决这些问题,必须按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,积极深化预算管理制度改革,在完善政府预算体系、推进预决算公开的基础上,改进预算管理和控制方式,建立跨年度预算平衡机制,按照全面正确履行政府职能的需要,优化财政支出结构,加大对教育、科技、医疗卫生、社保保障和就业、生态和环境保护等领域的投入力度,加强预算执行管理,切实增强预算的约束力,推进和完善基本支出定额标准体系和项目支出定额标准体系建设,提高预算编制的准确性和科学性,发挥好预算对政府收支行为的管控作用。

四是深化税收制度改革,立足于有效组织收入和促进政策落实两个方面优化税制、公平税负、完善制度。在税收征管方面,审计工作报告揭示了征管不严造成税收流失、发票监管不严、虚开发票偷逃税等影响税收收入的突出问题,有的涉及金额巨大、性质比较恶劣。这些问题主要源于收入预算的刚性约束与经济发展的现实弹性之间的矛盾,凸显了传统预算控制方式所引起的税收征管方面的制度性缺陷。因此,要加快推进税收制度、税收征管和税收执法等方面的改革,在跨年度预算平衡机制的基础上,构建与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系,逐步提高直接税比重,加快推进营改增步伐,从制度上避免重复征税现象的出现,促进商品、服务的流通,促进全国统一市场的建立,发挥好税收的组织收入职能和促进政策落实功能,促进依法征收、应收尽收,不收过头税、不搞“蓄水池”,促进国家稳增长、调结构、惠民生等政策的落实,增强税收政策与金融、环保、产业等政策的系统性、整体性和协同性,提高宏观经济政策的整体合力。(审计署财政审计司肖振东)

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