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精品党课:立足本职做好审计监督和党内监督的结合
 
【时间:2017年07月26日】 字号: 【大】 【中】 【小】

按:2017年4月28日,河北国税审计临时党支部与河北省国税监察内审处党支部开展主题联学,临时党支部王栋同志以“立足本职做好强审计监督推动形成监督合力”为题,讲了一堂专题党课,以下为党课的主要内容。


立足本职做好审计监督 推动形成监督合力

  党的十八大以来,党中央协调推进“四个全面”战略布局,推动全面从严治党向纵深发展。特别是在加强党内监督、依规依纪治党方面,出台了一系列党规党纪,修订中国共产党章程,并围绕这个全体党员干部的根本遵循,制定或修订了中国共产党廉洁自律准则、中国共产党纪律处分条例、中国共产党问责条例,还包括十八届六中全会审议通过的新形势下党内政治生活的若干准则(以下简称《准则》)和中国共产党党内监督条例(以下简称《条例》),成为新形势下推进全面从严治党的关键抓手和有力武器。《条例》是新形势下加强党内监督的顶层设计,是规范当前和今后一个时期党内监督的基本法规,是规范各级党组织和广大党员、干部行为的硬约束。其中,《条例》中规定和要求党内监督和外部监督相结合,而审计监督作为外部监督形式之一,作为党和国家监督体系的重要组成部分,如何通过做好审计监督,推动形成监督合力,将是各级审计机关面临的一项崭新课题。


   首先,要正确认识党内监督和审计监督的关系。党的执政地位,决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的。其他外部监督包括审计监督必须服从、服务于党内监督。而要搞好党内监督,只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系,才能为全面从严治党提供有力制度保障。党内监督如果不同有关国家机关监督、民主党派监督、审计监督、群众监督、舆论监督等结合起来,就不能形成监督合力。审计监督作为党和国家监督体系中的重要组成部分,可以充分利用自身专业优势,有效结合外部资源优势,在保障和促进党内监督中发挥更大作用。


  其次,党的十八大以来,中央在大力推进全面从严治党、加强和完善党内监督的同时,也在统筹推进其他外部监督,对审计监督也是如此,这就为党内监督与审计监督的结合创造了条件和环境,打下了政策和制度基础。可以说,党的十八大以来,党中央、国务院对审计监督越来越重视,持续、密集作出了一系列重大决策部署。例如,2012年11月党的十八大报告中提出健全权力运行制约和监督体系,要健全经济责任审计制度;2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,加强行政监察和审计监督”,要“探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计。”;2014年10月9日国务院印发《关于加强审计工作的意见》(国发〔2014〕48号),明确提出“实现审计监督全覆盖”的目标,并在发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用、强化审计的监督作用、完善审计工作机制、狠抓审计发现问题的整改落实、提升审计能力等方面提出要求、做出部署;同年10月下旬,十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。”,这可以说是首次明确了审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分;2015年10月十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出实行领导干部环境保护责任离任审计和领导干部自然资源资产离任审计,建立扶贫政策落实情况跟踪审计机制,强化领导干部经济责任审计,加强对权力部门的监察和审计监督;2015年10月,中办、国办印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》,作为加强生态文明建设的一项重要改革措施正式拉开序幕;2015年11月,中办、国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件(中办发〔2015〕58号,以下简称框架意见)进一步明确和强调,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。框架意见为审计事业发展指明了方向,提供了强有力的保证,体现了党中央、国务院对审计工作的高度重视和信任,对审计事业的发展具有里程碑式的重要意义;2016年10月十八届六中全会强调,各级党委应当支持和保证审计机关依法进行审计监督。可以说,党、国家和人民赋予了审计机关更加庄严的职责和更加神圣的使命。


  同时,审计机关要搞好对自身党组织和党员干部的监督,落实好全面从严治党的主体责任,这是审计监督服务和保障党内监督的前提和基础。党的十八大以来,审计署党组先后制定出台了二十多项党内制度规定。署党组还不断加强对特派办的党的领导,特派办机关党的关系由驻地省(市)直属机关工委管理调整到审计署机关党委统一管理,特派办党组改设为署党组驻特派办分党组,以及近期对特派办机关党委、机关纪委、人事教育处的机构职责进行调整等等一系列重大改革举措,促进了管党治党责任进一步落实,强化了党的领导和党的建设,强化了以党建为统领的干部队伍建设工作,强化了纪检监察工作力量,部门党建工作资源进一步整合,机关党建工作格局更加完善。


  第三,在做好审计署各级党组织和党员干部的内部教育、管理和监督的基础上,要在进一步服务和保障党内监督中发挥积极作用,还要正确处理好三个关系:


  一是正确处理好依规治党和依法审计的关系。


   全面从严治党要求我们必须严明党的纪律,把纪律挺在前面,用铁的纪律从严治党。这并非说明党员干部尊法守法就不必要或者不重要了,党员的八项义务其中一项就要求我们“自觉遵守党的纪律,模范遵守国家的法律法规”,“纪在法前、纪严于法”,更加说明了党员干部要在遵纪守法上严于群众、先于群众,要切实发挥先锋模范作用。审计监督是宪法赋予审计机关的法定职责,监督的主要依据是国家的各项法律法规,但同时,党规党纪也是我们发挥审计监督作用的重要武器,特别是在党政领导干部履行经济责任情况审计中,对党员领导干部权力运行的制约与监督,离不开党规党纪的规范和约束。
对党员干部的监督主体是纪检监察机关,而审计机关是对经济行为的监督主体之一,两类监督应严格依纪依法各司其责,在纪律和法律赋予的职责范围内进行监督,不能缺位、越位和错位。不能用党内监督来代替审计监督和其他外部监督,甚至以监督执纪“四种形态”的轻处分来回避或者绕开对党员干部涉嫌经济问题的进一步查处;更不能越权使用党内监督的手段进行审计监督,审计机关必须在法定职责权限范围内、依照法定程序进行审计或者开展调查,任何情况下都不能对党员、干部采取非法调查手段,对涉及党员干部个人有关情况的审计核查,在审批程序和结果运用上在严格依规依法的基础上,必须要严上加严、慎之有慎。无论是党内监督还是审计监督,监督的过程和程序都必须严格合规合法。比如《准则》中强调,“对党组织和党员、干部行使权力进行监督,必须依纪依法进行。纪检监察、司法机关严格依纪依法按程序对涉嫌严重违纪违法行为进行调查。任何组织和个人不得自行决定或受指使对党员、干部采取非法调查手段。对违反规定的,要严肃追究纪律和法律责任。”。


  而另一方面,各监督主体应加强合作形成合力。法律赋予不同的监督主体以不同的监督权限,这也意味着各监督主体在进行监督时,难免受到权限或手段的限制,必须紧密合作,力求形成监督合力。如审计监督发现的重大违纪违法问题线索可以移送纪检、司法机关进一步调查处理等。对于审计监督与纪检监察、专项巡视等党内监督方式之间的信息共享、经验分享、资源整合、优势互补方面,应该有一些制度上的顶层设计,比如,《条例》中明确规定,“审计机关发现党的领导干部涉嫌违纪的问题线索,应当向同级党组织报告,必要时向上级党组织报告,并按照规定将问题线索移送相关纪律检查机关处理”。同样,审计监督过程中,也可以继续关注纪检监察、专项巡视等党内监督结果的整改落实情况以及其他一些新情况、新问题,因此也有必要从相关部门了解一些情况,而在这方面,目前还缺乏制度安排。而且,各监督主体之间在业务交流方面的实践和探索还缺乏渠道和途径,在提高监督合作效率、培养复合型监督人才方面还缺乏合作手段和平台。


   二是正确处理好全面覆盖和“关键少数”的关系。


  《中国共产党章程》规定,“不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员”。《准则》中强调,“坚持纪律面前一律平等,遵守纪律没有特权,执行纪律没有例外,党内决不允许存在不受纪律约束的特殊组织和特殊党员。”,《条例》第三条规定,“党内监督没有禁区、没有例外。信任不能代替监督。”,这些要求和规定明确了党内监督的对象是包括党的领导人在内的8800多万党员和440多万个基层党组织,体现了党内监督对象和范围的全面覆盖。同时,按照党中央、国务院的要求及审计法规定,审计监督的对象主要是管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人,以及相关领导干部的经济责任履行情况,实行审计监督全覆盖。而上述两个“全面覆盖”显然存在交叉重合之处,就是那些重要地方和部门、关键岗位和领域,手握资金分配、管理、使用以及投资决策等权限的党员领导干部,按照中央的要求对这部分人进一步通过经济责任审计等方式加大监督力度,将是审计监督服务、保障和促进党内监督的重要手段。比如,审计署2015年首次开展对省级党政主要领导同责同审,全国共对3万多名党政领导干部和国有企业领导人员进行了经济责任审计,有800多名被审计的领导干部及相关人员被移送司法、纪检监察机关处理,4000多名干部通过审计澄清了一些问题和情况。全国查出被审计领导干部负有直接责任的问题金额2800多亿元,近300名领导干部受到降职、撤职等处分。同时,有5000多篇报告和信息得到各级党委政府批示,5万多条建议被采纳,促进完善了相关制度。


  实际上,上述交叉重合之处恰恰呈现出“关键少数”的特点。全面从严治党,既需要全方位用劲,也需要重点发力.习近平总书记指出,从严治党、依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。党员领导干部特别是“一把手”位高权重、权力集中,一旦出现问题,最容易带坏班子、搞乱风纪,对党的形象和威信危害极大。因此,对行使权力的监督必须突出领导干部这个“关键少数”,特别是“一把手”,通过抓重点部门和重点岗位、重点人和重点事,起到事半功倍的效果。《条例》也明确规定,党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。重点审查不收敛不收手,问题线索反映集中、群众反映强烈,现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部,三类情况同时具备的是重中之重。而审计机关多年来一直坚持“全面审计、突出重点”的原则,当前及今后实行的审计全覆盖同样也是有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖,这里的“重点”具有丰富内涵,既包括对重点部门、单位的审计,也包括对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部,还包括对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件,更包括对问题多、反映大的单位及领导干部,有些是要加大审计频次,有些是要进行全过程跟踪监督,通过重点发力将对“关键少数”的监督落到实处,不留死角和盲区。


   三是正确处理好问题导向和“三个区分”的关系。


  无论是哪种监督,任何一种监督都是针对问题来实施的,这就是问题导向。党内监督和审计监督的目的都是发现问题、纠正问题、解决问题,党内监督重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力,党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛,管党治党宽松软问题。审计监督的重点是贯彻落实中央重大政策措施过程中存在的不作为、乱作为、慢作为、假作为问题,阻碍和影响改革发展进程的体制机制性问题,经济运行中的风险隐患,扶贫、卫生、教育、就业、社会保障等民生资金分配管理使用和项目运行过程中的重大问题,阻碍和影响绿色发展的资源环境问题,党政主要领导干部履行经济责任过程中的重大问题,权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的重点部门、重点岗位、重点环节存在的重大问题和风险隐患,地方、部门、单位以及个人重大违纪违法问题等。


  但另一方面,党内监督还必须坚持惩前毖后、治病救人,抓早抓小、防微杜渐,要把纪律挺在前面,运用好“四种形态”。要建立容错纠错机制,保护好党员干部干事创业的主动性、积极性和创造性。习近平总书记2016年1月在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中提出了“三个区分开来”,为贯彻落实好总书记的要求,审计署党组结合审计工作实际,明确提出要在履行审计监督职责过程中坚持依法审计、鼓励创新、推动改革的原则,按照“三个区分”和“十五个凡是”的标准来判断、分析和处理审计监督过程中出现的新情况、新问题,要注重把主观故意和过失违规区分开来;把制度规定不明确和明知故犯违反制度区分开来;把制度规定不适应改革发展需要与改革创新中的先行先试区分开来。这是当前及今后一段时期开展审计工作必须遵循的基本原则。

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