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社会保险基金审计监督依据和审计决定救济途径辨析
 
【时间:2017年12月28日】 【来源:审计署郑州特派办】字号: 【大】 【中】 【小】

现行审计法于2006年修正,预算法于2014年修订。新预算法将社会保险基金预算纳入财政预算后,对其进行审计监督的依据以及其审计决定适用何种救济途径,在审计实践中存在争议,值得我们探讨和研究,并为下一步审计法的修订提供参考。争议主要有两个方面:一是对社会保险基金进行审计监督依据审计法第十六条关于审计预算执行和财政收支情况的规定更恰当,还是审计法第二十三条关于审计社会保障基金的财务收支的规定更准确。二是社会保险基金审计决定救济途径适用审计法第四十八条第一款行政复议或行政诉讼,还是第二款政府裁决。

一、社会保险基金预算纳入财政预算后,依据审计法第十六条对其进行审计监督,也是于法有据的

预算法第五条规定,预算包括社会保险基金预算。财政预算管理是政府的一项重要职能。财政预算是经法定程序审批的、政府在一个财政年度内的基本财政收支计划。财政预算规范、安排着财政活动,直接体现着政府的政策意向。财政预算管理是现代国家公共财政体制建设的基本内容。政府的财政拨款成为社会保险基金的一个固定和主要的来源渠道,纳入财政预算后更是为社会保险基金提供了保障。审计法第十六条规定,审计机关对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况,进行审计监督。因此,对社会保险基金进行审计监督应适用该条规定。

二、社会保险基金审计决定救济途径适用,政府裁决比行政复议或行政诉讼更为恰当

审计法第四十八条第一款和第二款,对被审计单位对审计决定不服设定了两种不同的救济途径,财政收支可提请政府裁决,财务收支可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

按照是否与政府财政部门直接发生缴款、拨款关系,来区分社会保险基金是财政收支还是财务收支是有难度的。财政收支是从国家的角度,对其以资金形态再分配社会产品的理论概括;凡属于国家分配范畴内的资金活动,都称之为财政收支。财务收支是从部门、企业、单位的角度,对反映其经济活动的资金运动所作的理论概括;与财政部门无直接缴款、拨款关系的单位资金活动,习惯上人们称之为财务收支。社会保险基金的来源渠道一般包括:参保人按其工资收入的一定百分比缴纳的保险费;由参保人所在单位按本单位职工工资总额的一定百分比缴纳的保险费;政府对社会保险基金的财政补贴;社会保险基金的银行利息或投资回报及社会捐赠等。

社会保险基金预算纳入财政预算后,对审计机关作出的有关审计决定不服的,应视为政府管理的内部事务,到共同管辖权的政府机构寻求行政救济、提请政府裁决;而不是视为行政管理行为中的行政主体和行政相对人的关系,申请行政复议或者提起行政诉讼。

三、审计法相关规定未修订明确之前的审计实践选择

目前,审计实践中依据审计法第二十三条特别规定对社会保险基金财务收支进行审计监督,社会保险基金预算纳入财政预算后,存在的审计实践方面争议,源于不同法律之间对同一事项新的一般规定与旧的特别法律规定不一致。争议的解决,有待于在即将启动的审计法修订过程中加以厘清和明确。(张纯)

参考资料:

1.《中华人民共和国立法法》

2.《中华人民共和国审计法》

3.《中华人民共和国预算法》

4.《中华人民共和国预算法实施条例》

5.《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》(国发〔2010〕2号)

6.《审计署关于贯彻落实修订后审计法若干问题的意见》(审法发〔2006〕25号)

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