基于审计实践对我国彩票事业发展的思考
郭晓燕 杨静 潘海洋 (审计署长春办 审计署重庆办 审计署广州办)
【发布时间:2013年08月21日】
字号:【大】 【中】 【小】
    彩票,是指国家为筹集社会公益资金,促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售,自然人自愿购买,并按照特定规则获得中奖机会的凭证。随着社会经济的快速发展,人民生活水平的不断提高,彩票逐渐成为我国社会经济生活中一个重要的组成部分。当前,我国彩票事业总体上正在健康发展,但同时也存在一些突出问题,需要进一步改革完善。
    
    一、我国彩票事业取得长足发展
    
    我国的彩票事业是改革开放的产物。随着经济体制改革和对外开放的深入发展,竞争机制成为商品经济活动中优胜劣汰的手段和方法,与之相应,一些弱势群体,如老人、孤儿、残疾人和低收入者的生活状况趋于困难,社会保障和社会福利问题日益凸显。世界上很多国家都为发展社会福利慈善事业而发行彩票,在这种情况下,向社会发行彩票集资兴办福利事业便应运而生。
    1987年7月,我国第一张福利彩票在石家庄售出,标志着福利彩票的诞生,也标志着新中国彩票事业的开始。1987年至1995年,我国彩票市场上销售的彩票品种只有传统型福利彩票和即开型福利彩票。1995年是我国彩票历史上具有特别意义的一年,这一年开始销售体育彩票,自此我国的彩票市场上开始出现福利彩票和体育彩票两大系列共同发展的局面,同时出现了此后占据彩票市场决定性份额的乐透数字型彩票。随着彩票事业的不断发展和信息技术的不断完善,2001年,竞猜型体育彩票开始发售,2003年,中福在线即开型福利彩票开始发售。彩票品种和玩法不断丰富,彩票市场销售规模不断扩大,培育了各具特色的品牌游戏,形成了全国联网、区域联合、地区特色,以及乐透数字型、即开型、竞猜型等共同发展的市场格局,彩民队伍初具规模,彩票市场体系初步形成。2009年5月4日,国务院印发《彩票管理条例》,标志着我国加强彩票管理、规范彩票市场发展进入一个新时期。
    据财政部统计,1987年至2011年,我国彩票走过25年,累计销量达10957亿元,累计筹集彩票公益金3433亿元,其中2011年全国彩票销售额达到2215亿元,彩票公益金筹集量达634亿元。彩票既作为一种国民收入再分配的手段,也为政府筹集了用于社会福利和体育事业的资金。由彩票公益金资助的“星光计划”、“霞光计划”、“蓝天计划”、“明天计划”等,均在社会上引起较广泛的关注。近几年,中央专项彩票公益金使用范围逐步扩大到城乡医疗救助、红十字事业、法律援助、北京奥运会、汶川地震灾后重建等社会公益领域,受益人数已经超过2亿人,为我国公益事业做出了很大贡献。
    
    二、目前彩票事业存在的三个突出问题
    
    (一)彩票资金构成比例不合理,影响发行国家彩票筹集公益金目标的实现。彩票资金包括彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金三部分。1991年《国务院关于加强彩票市场管理的通知》就明确指出“发行彩票进行有奖募捐,对筹集资金发展社会公益事业具有一定的积极意义”,1995年和2001年国务院及相关部门又陆续发布文件进一步明确了彩票发行的目的。2009年7月1日起施行的《彩票管理条例》对彩票的定义从更高的法律层面确定了彩票发行的目的是筹集公益金,促进社会公益事业发展。由此可以得出结论,彩票公益金在彩票资金中的份额应当得到保障。
    2002年之前,不同彩票品种的资金构成比例并不统一。如1994年民政部规定福利彩票返奖奖金不得低于50%,发行成本不得高于20%,公益金不低于30%;国家体育总局规定体育彩票返奖奖金不得低于45%,发行成本不得高于25%,公益金不低于30%。2002年国务院发布文件统一了彩票发行资金的构成比例,即返奖比例不得低于50%,发行费用比例不得高于15%,彩票公益金比例不得低于35%。
    以2008年至2011年全国彩票销售规模统计数据进行测算,全国彩票销售规模从1060亿元增长到2215亿元,年均增长27.86%,而彩票公益金仅从336亿元增长到634亿元,年均增长23.62%;彩票公益金占销售规模的比例从31.70%逐年下降到28.62%。从以上测算结果中可以看出,虽然彩票销售规模在逐年扩大,但彩票公益金在彩票资金中所占的比重确逐年下降,这和发行彩票筹集社会公益资金,促进社会公益事业发展的初衷相背离。
    (二)非法销售彩票行为屡禁不止,冲击了国家彩票的特许发行。2012年出台的《彩票管理条例实施细则》中明确指出:未经国务院特许,擅自发行、销售福利彩票、体育彩票之外的其他彩票;在中华人民共和国境内,擅自发行、销售的境外彩票;未经财政部批准,擅自发行、销售的福利彩票、体育彩票品种和彩票游戏;未经彩票发行机构、彩票销售机构委托,擅自销售的福利彩票、体育彩票等行为均属于非法彩票。
    随着电话和互联网的快速普及和发展,非法“六合彩”、地下赌球以及擅自利用电话、互联网销售彩票等非法彩票活动不同程度存在,有的已渗透到彩票销售机构和站点。有些地方彩票销售机构和彩票代销者与网站合作,通过网络销售彩票,也有部分网站销售境外彩票。
    我国从2007年开始整治互联网非法销售彩票活动,财政部等4部委曾发布公告,明确要求除国家批准的彩票机构外,任何单位或个人不得利用互联网开展彩票销售业务,各类非彩票机构主办的网站必须一律停止彩票销售业务。2010年9月,财政部出台了《互联网销售彩票管理暂行办法》、《电话销售彩票管理暂行办法》,明确互联网和电话销售彩票必须经财政部批准。截至2012年6月底,财政部尚未批准任何一家彩票发行销售机构通过互联网销售彩票,因此市场上所有的互联网彩票均为非法彩票。
    政府部门通过发布文件通知和仅限于彩票发行销售机构系统内的自查自纠并不能对非法彩票形成有效打击,互联网非法销售彩票屡禁不止。由于缺乏销售监控、基金监管等安全控制措施,互联网非法销售彩票冲击了国家彩票的特许发行,容易造成国家彩票资金流失,损害彩民利益,影响彩票市场的正常秩序。
    (三)彩票发行和销售机构财务管理不完善。目前彩票发行和销售机构财务管理制度主要有2001年财政部制定的《彩票发行与销售机构财务管理办法》和2004年财政部发布的《关于中央级彩票机构财务管理有关问题的通知》。在预算管理体制上,中国福利彩票发行管理中心、国家体育总局体育彩票管理中心分别是隶属于民政部、国家体育总局的事业单位,财务收支预决算不纳入主管部门,而是单独报财政部审核批准。发行经费实行分级管理,各级彩票机构应将发行经费缴入同级财政专户,同时按规定的比例缴拨应上缴上级和下拨下级彩票机构的发行经费。
    随着彩票发行规模的快速增长,较为稳定的发行费用提取比例造成了日趋增大的发行经费规模。对于这笔庞大的资金如何进行支出,民政部、国家体育总局和财政部分别作为事权主管部门和财权主管部门都有着自身的看法。而事权和财权的不统一会造成有财权的部门对项目支出缺乏监控,对支出难以追踪问效,有事权的部门不能从总体上统筹安排支出规模。
    
    三、促进彩票事业健康发展的建议
    
    (一)抓紧完善彩票监督管理制度。在发布《彩票管理条例》和《彩票管理条例实施细则》的基础上,财政部应进一步修订和完善《彩票公益金管理办法》、《彩票机构财务管理办法》、《彩票发行和销售管理办法》,形成一整套彩票监督管理法规制度体系,为促进彩票事业持续健康发展提供有效的制度保障。
    (二)积极开展集中清理整顿行动。财政部应会同民政部、国家体育总局、公安部、国家工商总局等有关部门对目前彩票市场上存在的利用电话、互联网非法销售彩票的行为进行集中清理整顿工作,除了从彩票机构方面清理整顿外,亦应从网站方面清理整顿,严厉打击利用电话、互联网非法销售彩票的行为,维护国家彩票特许发行的严肃性。同时推动彩票发行机构尽快制定互联网销售彩票的设备和技术服务标准,建立资金风险管理体系和制度,促进彩票市场的健康发展。
    (三)积极引导彩民理性合法购彩。中国福利彩票发行管理中心和国家体育总局体育彩票管理中心应积极宣传和推广福利彩票和体育彩票品牌游戏,凸显福利彩票“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨和体育彩票“取之于民、用之于民”的宗旨,引导彩民理性购彩、购买合法彩票。(郭晓燕 杨静 潘海洋)
【关闭】    【打印】