探析政府征地拆迁补偿项目中审计作用发挥
李爱龙 杨卫东(湖北省十堰市审计局)
【发布时间:2016年10月25日】
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随着经济的快速发展和城镇化进程的加快推进,城市区域的日益扩张,市政基础设施建设项目逐年增多,棚户区改造、城中村改造等全面提速,征地拆迁补偿安置已成为社会的热点、政府工作的重点和人民群众的关切点。拆迁补偿资金的规范使用和安置政策的有效落实直接关系到人民群众的切身利益、社会稳定和国有资金的安全,关系到地区经济社会的和谐发展。笔者结合近年来开展政府征地拆迁补偿项目的审计实践,就审计的重点及其作用等问题谈点粗浅看法。

一、征地拆迁补偿项目中审计应把握的重点

(一)征地拆迁实物量的确认。征地拆迁前期勘测调查形成的原始资料是兑付征地拆迁补偿费最重要的法律依据;房屋权属及结构用途等是确定补偿对象、补偿标准执行的法律依据。被征地拆迁户骗取征地拆迁补偿费和具体实施征地拆迁的单位套取补偿资金的问题主要集中在征地拆迁实物量的确认及房屋的确定权属环节。对实物调查表等资料真实性的审计,应重点关注以下几个方面:一是从检查征地拆迁勘测工作的内部控制制度入手,分析查找内部控制存在的薄弱环节,主要检查实物量调查表是否经过建设单位(或者国土资源部门)、勘测机构以及被征收对象三方共同签字确认,找准审计突破口。二是可通过实物调查表资料与土地使用证、房屋产权证、土地承包合同等资料进行比对,分析实物调查资料与证件、测绘认定、评估认定的相关性和一致性。将拆迁档案中的每个补偿事项对照各类政策、规定和拆迁方案,重新逐项逐笔审核与复核计算,从而发现资料中存在的漏洞,生成需进一步审查的审计疑点。特别是在审计拆迁档案时,需要重点关注拆迁安置协议书、被拆迁人的身份与户籍信息、拆迁房屋所有权证与土地证、房屋测绘图与面积计算、房屋评估报告等事项。在审查档案时,重点关注拆迁协议中拆迁安置补偿费、房屋搬迁补偿费、临时安置补偿费、营业补偿费、无证房及历史遗留房补偿费、房屋装修补偿、附属设施补偿费的计算及认定,当然在审计时间和精力有限的情况下,不可能面面俱到,要有重点的选取重要项目进行审计复核,从而找到审计疑点。将会发现是否存在虚报征地面积,骗取征地补偿费的线索。三是通过审核征地拆迁台账资料,核对其登记的房屋用途、性质、补偿面积是否与证件登记用途或相关证明一致。四是深入拆迁现场,调查走访群众,尽量获取来自群众的第一手资料,做好调查笔录,以考证被审计单位提供的书面资料的真实性。

(二)征地拆迁补偿标准的确定与执行。征地拆迁补偿标准的确定与执行关系到被征地拆迁户切身利益和社会稳定。对征地拆迁补偿标准的确定与执行的审计,应从以下方面入手:一是审核征地拆迁补偿标准是否经过地方政府批准,是否存在建设单位和其他具体实施征地拆迁工作的单位擅自确定征地拆迁补偿标准。在某些项目中,为了加快拆迁工作进度,个别拆迁协调指挥部又擅自出台一些奖励政策,如对被拆迁对象是独生子女家庭或者丧偶独居家庭,在政府批准的正常补偿标准基础上再奖励若干平米的产权面积,仅此一项,政府就要多支出400余万元的补偿资金,额外增加了拆迁安置成本。二是审核征地拆迁补偿标准的执行是否公开、透明,是否将征地批准机关、批准文号、批准时间、批准用途、被征用土地的所有权人、位置、地类和面积、土地补偿标准、安置补助标准、地上附着物和青苗补偿的标准、支付对象、支付方式以及被征收对象的具体安置途径等相关内容进行张榜公告,这是接受群众监督、防止暗箱操作、保护被征地农民或者其他权利人合法权益的重要措施,是征地拆迁补偿审计的重要环节。

(三)征地拆迁补偿实物资产的价值认定。在征地拆迁补偿项目审计中,时常会遇到对补偿对象实物资产的价值认定问题,诸如土地资产、房屋建筑物、机器设备以及无形资产等。此类资产在征收之前,一般须委托有资质的中介机构进行评估,出具评估报告。政府审计如何对此类资产的公允价值进行判定,直接关系到被拆迁人的利益和拆迁成本的高低,必须慎重对待。由于审计机关中同时具备注册资产评估或者房地产估价资质的复合型人才甚少,遇到此类情况时,必须聘请有相关资质的中介机构,对上述资产的价值进行再评估,以确保政府审计结果的客观公正性。

(四)征地拆迁补偿资金的支付。根据现行的征地拆迁管理模式和操作方式,建设项目征地拆迁工作主要由当地政府土地管理部门及建设管理部门实施,征地拆迁补偿资金的筹集主要有建设单位筹集资金后交由项目沿线地方政府包干使用、建设单位与地方政府共同出资和完全由建设单位出资三种方式。征地拆迁补偿资金的支付通常通过市、县及乡村有关部门以支付现金或发放存折的方式兑付给被征地拆迁户和农村集体经济组织。对征地拆迁补偿资金的支付应关注以下几方面:一是审核建设单位和地方政府应筹集的资金是否及时足额下拨。二是审核资金在拨付的各个环节是否存在滞留、截留、挤占和挪用。三是采取征地包干方式的,审核是否以包干名义,巧立名目挤占征地补偿费用。四是由村 (组)农村集体经济组织支配的征地补偿费用,审核是否建立了财务公开制度并定期向本集体经济组织成员公布收支状况。五是征地拆迁补偿资金的是否及时足额支付,应监督其进行张榜公告、接受社会监督、并深入群众调查核实。

二、政府投资审计在征地拆迁补偿项目中作用

征地拆迁补偿项目的重要特点是拆迁范围较大、涉及拆迁户数较多,被拆迁人成分复杂,各种利益诉求交织,如何既要保证被拆迁人的合法利益,又要保证政府以最小的拆迁成本完成拆迁安置任务,妥善处理好各种矛盾,维护一方的社会稳定。政府审计应责无旁贷地担当此重任,发挥积极的作用。归纳起来看,政府征地拆迁补偿项目审计的作用体现在以下几个方面:

(一)节约或降低拆迁成本,为政府把好关。政府征地拆迁补偿项目的审计内容繁杂,既涉及住宅项目又涉及非住宅项目;既涉及有证房又涉及无证房与历史遗留房屋;既可能涉及企业办公用房,又有生产车间等附属房屋;既要考虑区位价还要计算重置价等等,同时对每个房屋的计量标准与条件,也必须要根据实际情况加以区分。审计人员要吃透政策法规及拆迁补偿方案的精神、熟悉各项计价计量标准,否则很难分辨或发现问题。必须以高度的责任感和严谨细致的工作态度对待拆迁项目的审计工作,从严控制审计质量,客观公正地出具审计结论。对中介机构已经出具咨询或者评估报告、但尚未支付补偿金的项目,通过政府审计,发现和纠正中介机构在评估原则、评估程序以及评估方法的选用上是否存在背离评估目的,评估结果有无高估的情形。可以说,在政府征地拆迁项目审计中,审计机关在对中介机构出具的资产评估报告进行检查时,无一例外地会发现评估结果高估的情况。有些项目,审计机关在中介机构出具评估(咨询)报告的基础上,审减率高达50%以上。政府依据审计机关的审计报告向补偿对象支付补偿款,节约拆迁补偿成本的效果是显而易见的。

(二)有效化解拆迁矛盾,替政府分忧。拆迁补偿安置工作号称第一难做的工作,各种矛盾和利益主体纵横交织,拆迁人与被拆迁人之间互为矛盾双方,被拆迁人总是希望通过拆迁安置获得更多的经济补偿,追求补偿利益最大化。政府征地拆迁补偿项目多为市政基础设施项目占地,在操作方式上,一般是先拆迁征用土地而后再进行补偿。由于补偿安置工作滞后于拆迁工作若干时间,导致被拆迁人往往为补偿款、过渡费以及安置房屋建设进度等问题,不断地向建设项目业主方反映诉求,要求尽快将各种补偿款项兑付以及安置房屋建设推进到位,早日还被拆迁人安居乐业的生活。

此类拆迁补偿项目,大多数情况占用的是民营企业的合法用地,或者是民营企业先期支付给被拆迁人补偿款项,以后再向政府诉求补偿。在此期间,如果民营企业不能将补偿款项及时支付给被拆迁人,那么,必然会引发被拆迁人群体性上访矛盾。民营企业进而向政府诉求补偿已垫付的资金,政府必然指令审计机关对民营企业的诉求事项进行审计,再依据审计结果对民营企业先期垫付的资金予以补偿,从而化解矛盾纠纷,维护一方的社会稳定,替政府排忧解难。

(三)查处和揭露违纪违规问题,促进反腐倡廉建设。征地拆迁补偿项目中主要存在两类问题:一是不按拆迁补偿方案操作,擅自出台文件或者奖励办法,扩大补偿对象范围,多计算补偿款的问题;二是弄虚作假,虚报实物量或者擅自提高补偿标准,骗取补偿款的问题。在政府征地拆迁补偿过程中,为了推动拆迁工作进度,有些拆迁工作机构往往在政府批准的《拆迁补偿方案》之外,擅自出台一些奖励办法,如对独生子女家庭,在原规定的补偿标准基础上,再奖励一定的房屋面积;以及对不可分割房屋认定及补偿操作方面,任意放宽标准;还有对补偿对象身份的审查不严等情形,导致多计算补偿款。另外,有的拆迁机构及其工作人员自身存在不廉洁行为,虚报拆迁实物量,骗取拆迁资金用于谋福利,或者与被拆迁对象共同作弊,套取补偿资金。

拆迁补偿过程中的这些违纪违规问题,只有通过审计机关严谨细致、严肃认真的工作,予以查处和揭露。对那些故意虚报拆迁实物量或者高估实物资产价值,骗取补偿资金的违纪违规问题;或者有关拆迁机构及其工作人员,工作责任心不强,造成政府多支出补偿款的问题,审计机关一经查实,除了追缴被骗取的补偿款外,还应将案件线索及时移送有关部门处理。坚决惩处征地拆迁补偿过程中的腐败问题。(李爱龙 、杨卫东)

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