提升财政绩效是审计监督的关注重点

经济新常态大背景下，财政收入增速下降是确定性事件。从最近两年的情况来看，财政收入增速仅为个位数的常态已经确立；展望未来发展趋势，增速下降为零乃至为负增长也有可能。而财政支出的压力不减反增，老龄化趋势下的社会福利支出、供给侧结构性改革的财政支持政策等等，都需要充足的财力保障。收支矛盾日益加大的背景下，如何提升财政支出绩效，如何依靠绩效管理缓解收支矛盾，是中国财政中长期内面临的主要挑战。2015年开始实施的修订后《预算法》，已将“讲求绩效”确立为预算管理的五大原则之一。提升财政绩效也是基于国家治理基础和重要支柱定位，发挥财政促进国家治理现代化的必然要求。

国家审计是国家治理的基石和重要保障。以审计监督回应国家重大主题和挑战，一直是国家审计要担负的时代任务。近期，刘家义审计长代表国务院向全国人大常务会所做的审计工作报告，一个突出特点即是聚焦于“讲求绩效”。审计报告中以专题形式揭示当前财政绩效管理存在的若干问题，同时在多领域的专项审计中以绩效为核心标准揭示相关问题。

事实上，以审计监督促进提升绩效，是国家治理体系赋予审计机关的核心任务。《审计法》第一条在阐述立法目的时，即明确指出“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法”。《审计法》第二条则规定,审计机关对法定范围内的“财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督”。这里的“效益”是从财政资金角度阐述，如果从政府功能和预算管理角度看就是绩效。历年审计报告所致力于反映的“反腐、改革、发展”三大主题，其核心目标均是通过促进体制机制的完善，提升公共部门的绩效。在财政审计领域，近些年来高度关注的专项转移支付整合问题、财政存量资金问题，是以审计监督直接关注绩效的具体体现。

当前财政绩效存在哪些问题？

从今年的审计工作报告中，可以发现当前我国财政绩效存在的诸多问题，以及导致绩效低下背后的体制机制原因。

在专题揭示中，审计工作报告主要指出四个方面的财政绩效问题：关税收入入库不及时、授权支付的范围不清晰、预算执行进度慢以及预算安排未考虑部门结转。关税收入入库不及时，不仅仅是管理流程存在问题，更是表明这部分资金被不当闲置。授权支付是国库集中支付的一种有效形式，但缺乏相应标准、授权范围不清晰则难以保证其管理绩效，且授权支出存在费用高问题。预算执行进度慢以及部门结余结转资金问题，是近些年财政审计一直关注的重点。审计监督已经推动了相关领域的制度改进，但从现状看还有待改进，反映出背后体制机制问题的复杂程度。

在审计工作报告的其他部分，揭示出的问题也多以绩效为审计评价标准。具体问题有如下几点：

一是决算中未按照新《预算法》要求，报告“支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况”，表明预算绩效管理基础工作尚未抓到位。

二是地方债资金的使用管理上，绩效有待提高。审计发现，一些地区发行地方新增或置换地方政府债券之后，所融资金未能有效及时利用，还是趴在账上。背后的原因有置换债未能提前与金融机构达成还款协议，财政需同时支付两笔债务资金的利息。这表明，在地方政府债务管理制度大框架确立之后，还有诸多具体问题有待解决，如债券发行管理上财政部门与金融部门的协调，如何提升债务资金使用绩效问题等，都还需进一步优化。

三是审计发现，预算安排的统筹协调还存在诸多问题，这直接影响财政资金的配置效率。审计工作报告指出：预算分配与项目确定、专项规划、制度规定等协调不够；几本预算之间也缺乏协调，导致多头安排资金。例如，一些中央专项资金分配给地方，但地方并没有提前确定好对应的项目，导致资金闲置。如高标准农田建设等财政支持项目上，依据的专项规划有四个，且规划目标不一致，导致财政资金安排难以确定适用何种标准，绩效难以保证。类似问题在以往年份的审计工作报告中都有所反映，今年则主要是从体制机制角度反映问题的成因。

四是一些领域制度规则需要加快完善，突出体现在历年审计报告高度强调的专项资金统筹整合问题。近些年来，财政部门等已经出台诸多专项转移支付整合及管理办法，但审计发现实质进展不大，主要体现在基层政府难以落实。由于资金统筹整合不到位，导致一些重点支持领域的资金缺口大，而同时国库内还有大量资金趴在账上。

五是近些年力推的政府投资基金，其支持企业产业发展的作用发挥不充分，基金筹集资金规模较为庞大，但从实体经济效果上看启动项目不多，大量基金未动用，未能有效拉动社会资本。审计报告也指出这背后的体制机制原因：如设立政府投资基金时统筹不够，依然有“碎片化”问题，导致企业多头申请现象依然存在；相关配套政策尚未到位，对所投项目要求较高；部分基金投向偏离政策目标，影响资金安全。

以“讲求绩效”为重点改进各项财政工作

从审计工作报告揭示出的问题及背后的体制机制原因来看，提升财政绩效是与国家治理现代化进程密切相关的系统工程。无论是相关制度规定的修改，还是相关管理流程的改进，都不是单一环节就能解决问题，而是要集合社会各方面的力量聚焦于此。审计工作报告提出了相关审计建议，如强化问责与公开，健全整改机制；加快推进改革，保障重大改革措施落地，清理修订相关制度规定；优化财政资源的配置，优化支出结构，盘活存量、用好增量；缓解收支矛盾、防范财政风险等。落实这些建议，是审计监督推动各级政府由表及里“讲求绩效”的具体要求。

提升财政绩效，应由各级政府和部门担负主体责任。在财政管理实践中，我国近些年来一直在大力推行“预算绩效管理”制度。审计监督应对此持续关注，久久为功。除此之外，落实相关法律规定，加强人大监督、舆论监督同样是不可缺少的力量。

新《预算法》将“讲求绩效”确定为预算管理的五大原则之一，同时明确了预算管理各个环节推进预算绩效管理的法律规定。在第32条有关预算编制总体要求部分，提出要参考上一年“有关支出绩效评价结果”编制预算；各部门、各单位应当按照“绩效目标管理等预算编制规定”，编制本部门、本单位预算草案。在第49条，明确各级人大对预算执行情况审查时，应包含“对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议”。第57明确提出“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。第79条关于人大对决算草案的审查规定中，明确要求对“支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况”进行审查。落实新《预算法》相关规定，是以“讲求绩效”为重点改进财政管理工作的重要抓手。将相关重点支出绩效评价结果公开透明，发动社会各方面力量共同推动，是提升财政绩效的有力保障。（汪德华 刘琳）