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南京审计大学副校长裴育:解读:审计工作报告连续九年关注转移支付和专项资金使用问题
【发布时间:2016年07月04日】
【来源:审计署办公厅】
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每年六月底,审计长都会代表国务院向全国代表大会常委会报告上一年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告,笔者连续关注了最近九年的审计工作报告,尽管每年的聚焦中心可能会有所变化,但有关转移支付和专项资金使用问题始终是审计工作关注的中心问题,透过财政收支审计工作,充分发挥国家审计在国家治理中的基石与重要保障作用,促进国家治理能力和国家治理体系现代化。

一、从国家审计工作报告特点看国家审计在国家治理中的地位和作用

2007年,立足宏观全局、发挥建设性作用,预算执行审计工作得到不断深化和提高;2008年,预防与查处并重,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的免疫系统功能;2009年,切实履行法定职责,大力促进经济社会又好又快发展;2010年,紧扣主题主线,加强审计监督;2011年,揭问题、促整改、提建议,切实推动加强财政管理和深化体制改革;2012年,加大审计监督力度,着力促反腐、推改革、保发展;2013年,依法履行审计监督职责,切实推进反腐倡廉和深化改革;2014年,依法审计、实事求是、服务改革发展大局;2015年,适应新常态、践行新理念,更好地发挥审计在推动改革发展中的作用。

刘家义审计长(2008)在五届三次理事会暨第二次理事论坛上提出审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”。他指出:“审计不仅可以使某一具体的委托受托关系得以正常维系,而且可以促进整个社会委托受托关系之间按既定规则有序运行,从而维护经济社会发展的秩序,起到预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的‘免疫系统’功能”。刘家义审计长又在此基础上从国家治理的角度进一步阐述了国家审计在国家治理中的基石与重要保障作用,他认为国家治理是通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展。国家治理目标就是实现善治,善治包括法治、透明、责任、有效、稳定、廉洁和公正等。

从九年来的审计工作报告来看,中国审计铁军在刘家义审计长的带领下,践行新理念,有效维护了国家的经济安全,构建了制约权力运行的问责机制、大大遏制了权力腐败,有效维护了法律和社会秩序、保障了公平正义,促进了经济社会科学发展,发挥了国家审计在国家治理中的基石与重要保障作用。

二、连续关注转移支付和专项资金使用问题,促进体制机制完善

从九年的审计工作报告来看,具体表现如下:

12007年度:关注一般性转移支付比例过低问题

2007年,中央财政继续加大转移支付力度,除对地方的税收返还外,共安排转移支付资金14 016.87亿元,比上年增长46.4%,占中央财政支出的47.4%,增强了中央政府的调控能力,保障了中央各项政策措施的实施,推进了地区间协调发展。但转移支付分配和管理中还存在一些问题,主要表现为:(1)结构不够合理,一般性转移支付安排比例较低。2007年,中央财政安排专项转移支付6891.5亿元,占转移支付总额的49.2%;财力性转移支付7125.37亿元,但其中一般性转移支付仅2503.82亿元,占转移支付总额的17.9%,少于按因素法测算的25个省(区、市)标准收支缺口。(2)部分专项转移支付设立时间长、分配数额相对固定,已成为对地方的稳定财力补助。如军队转业干部经费、特殊县财政困难补助、解决部分企业军转干部生活困难补助等。

财政部已经对改进转移支付管理问题进行了认真研究,提出措施,逐步完善财政转移支付制度,已将部分专项转移支付项目改列为财力性转移支付。

22008年度:专门反映了财政体制运行存在的问题

在以往对地方财政或专项资金审计时,审计人员可能更多地是关注挤占挪用中央专款、地方配套资金不到位等问题,对问题产生的原因尤其是体制方面的原因缺乏分析,重点揭示了体制运行中的三个主要问题:一是“基层政府自主调控财力较少,事权与财力不完全匹配”;二是“地区间财力不够均衡,基本公共服务供给水平差距较大”;三是“部分地方收支管理不够规范”。这三个问题能否妥善地解决,事关地区间经济的协调发展,事关调动地方的积极性和妥善处理中央与地方、地方上下级之间的财政关系。

国务院责成财政部对体制方面问题进行研究,财政部和有关地方政府正在研究改进和完善相关制度;对预算管理不规范的问题,相关地方政府正在陆续将土地出让收入等应纳未纳入预算管理的收入上缴国库,纳入预算管理。

32009年度:关注事权与财力相匹配财政体制问题

审计工作报告建议:在合理界定各级政府的事权与支出责任的基础上,围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设,合理调整中央与地方收入划分,着力增强县级财政的保障能力;不断改进预算编制办法,尽快健全完善定员定额支出标准,严格规范部门预算口径,促进部门预算编制与业务工作计划安排相协调、中央转移支付分配与地方政府预算编制相衔接。

42010年度:关注财政体制和转移支付结构问题

审计工作报告从总体上指出“财政体制和转移支付结构不够科学和合理”后,详细阐述了“转移支付在财政支出中占比较高”(审计的90个县财政支出2630.50亿元中,上级转移支付占46%,其中50个中西部县占比达71%;转移支付制度由分税制财政体制的修正补充机制,变成了对基层政府进行财力分配的主导机制)、“专项转移支付在转移支付中占比较高”(2010年,在中央转移支付总额2.73万亿元中,专项转移支付为1.41万亿元,再加上一般性转移支付中有明确用途的2622.2亿元,共计有61.7%的转移支付是有规定用途的)、“部分专项资金设置交叉重复、部门多头管理和分配”(审计的90个县发现多头申报、套取和挪用财政资金等问题金额3.32亿元)、“上级转移支付资金未完整纳入地方预算”等4个问题,并分析两个“占比较高”的原因是“现行财政体制还不够完善,地方政府的财权难以满足其履行事权的基本需求”,“上级转移支付资金未完整纳入地方预算”的原因是预算编报和下达时间不匹配;

针对上述问题,财政部正在研究完善制度;相关地方采取收回挤占挪用资金、完善制度规定、办理项目调整审批程序等措施,已整改问题金额1.32亿元。

52011年度:关注中央财政本级和对地方转移支付管理的整体性

审计工作报告突出中央财政本级和对地方转移支付管理的整体性,在反映中央本级财政管理和预算执行情况的基础上,2011年的审计工作报告还揭示了转移支付的构成比例、管理制度和实施效果等方面问题,反映了地方财政管理特别是县级财政性资金和财力保障情况。关于财政转移支付管理,审计工作报告指出:一般性转移支付力度仍应加大、专项转移支付管理制度不健全、部分专项转移支付未实现预期目标。

62012年度:关注政府间财权和事权相匹配,促进深化财政体制改革

针对转移支付管理情况,审计工作报告指出:(1)转移支付结构不够合理。2012年,中央转移支付占中央公共财政支出的比重为62.77%;专项转移支付加上一般性转移支付中具有限定用途的5项资金后,实际规定了专门用途的转移支付占中央转移支付的比重为64.42%。(2)转移支付管理不够完善。285项专项转移支付中,有31项尚未制定管理办法,有25项因投入市场竞争领域、投向交叉重复等需要清理整合;抽查的18个省本级有34%的中央转移支付未编入其年初预算,其中专项转移支付有53%未编入。(3)部分专项转移支付分配不够规范。有的多头分配,抽查质量技术监督补助等3个专项共计9.8亿元,由财政部和主管部门切块后分别分配,且分配方法和标准不同。有的资金使用分散,抽查的2290.31亿元中央专项转移支付,共分配给18个省的3.7万多个项目,其中50万元以下的项目占44%。(4)拨付地方的部分专项转移支付层层结存。

审计工作报告在全面审视中央财政管理情况的基础上,从政府与市场、不同层级政府间的财权与事权关系层面,深入揭示了18个省财政运行状况,指出政府职能范围不清晰,一些地方政府越位与缺位并存等现象;政府间事权划分不明确,各级政府支出交叉重叠;政府间财权与事权划分不合理,地方政府缺乏收入及预算自主权;转移支付制度不完善,“两个比重”过高,资金多头分配、使用分散、层层结存等问题。针对这些问题,提出“合理划分各级政府间事权”、“按税种的经济属性划分中央与地方收入,充实地方税体系”、“制定科学合理的转移支付分类标准,清理撤销不属于中央事权的专项转移支付”等建议,着力推进健全财权与事权相匹配的财政体制。

72013年度:关注财权与事权理顺和专项转移支付清理整合问题

主要表现为:(1)专项转移支付项目清理力度不够大。经审计核实,具有专项性质的转移支付明细项目有363项,其中“中央基建投资”1个明细专项又包含110个子项。有的专项设置交叉重复,如财政部管理的“国家水土保持重点建设工程补助”等6个专项与发展改革委管理的“水土保持专项资金”等6个专项之间,财政部管理的“农业科技推广示范”、“名优经济林”等21个专项之间,发展改革委管理的“物流业调整和振兴”、“农产品冷链物流”等13个专项之间,在资金投向、补贴对象等方面存在交叉现象。(2)有的政策目标不够协调。如农业部管理的“海洋捕捞渔民转产转业补助”主要用于海洋渔船的报废补助等,而财政部和农业部共同管理的“渔业成品油价格补助”主要用于补助因成品油价格调整增加的渔业成本,由于保留渔船领取的成品油价格补助高于报废渔船获得的转产转业补助,渔民更倾向于保留渔船,造成减船转产工作陷于停顿。(3)分配管理权责有待理顺。以“农林水事务”类专项为例,其中66个专项在中央本级由9个主管部门的50个司局、114个处室参与分配管理;下达到地方后仅省一级就涉及近20个主管部门,省以下也需层层审批,如广东省2013年分配的“晚造水稻种植保险保费补贴”1.16亿元,经县、市、省逐级审核,最长的历时213天才到位。同时,专项资金整合不到位,至2013年底,财政部已将“农林水事务”类中的23个专项整合为10个,但整合后的6个专项在实际安排资金时,仍按原16个专项管理,分配依据、审批程序无实质性改变,资金也不能调剂使用。

82014年度:关注转移支付改革和规范到位问题

这些问题主要表现为:

1)部分一般性转移支付有限定用途。其中:有9188.49亿元(占19%)指定用于专门事项,还有18个专项转移支付转入的140.56亿元(占0.3%)也有专门用途,地方难以统筹使用。

2)专项转移支付清理整合不到位。近年清理归并工作取得一定成效,但仍存在“碎片化、部门化、司处化”现象。财政部2014年上报专项转移支付133个,执行中实际安排明细专项362个;抽查343个明细专项有43个部门参与分配,涉及123个司局、209个处室。如“公共卫生服务补助”专项细分为21个明细专项,其中卫生计生委疾病预防控制局有10个处参与13个明细专项的分配。

3)部分专项转移支付分配审核不够严格。如财政部2014年自行分配应由农业部提出分配意见的“农林业科技成果转化与技术推广”专项41.04亿元、“农民培训”专项9000万元。

4)部分专项资金被骗(套)取。审计发现,一些企业和个人采取伪造社保证明、签订虚假合同、虚报职工人数、重复申报等方式,骗(套)取专项资金12.6亿元。

92015年度:关注转移支付制度完善问题

2015年度转移支付制度亟待完善,主要表现如下:

1)部分一般性转移支付仍有指定用途。2015年对地方转移支付中,一般性转移支付占57%,比上年下降2个百分点,其中1.35万亿元有指定用途,地方实际可统筹的仅占52%,特别是均衡性转移支付中有25%也指定了用途。财政部应加快推进转移支付改革,防止一般性转移支付“专项化”。

2)专项转移支付多头管理状况还需加大力度改进。有52项专项转移支付实际又分解为301个具体事项,大多仍按原事项渠道、原管理办法分配。抽查的农业综合开发专项实际分解成13个具体事项,其中3个由财政部分配,10个由财政部分别会同其他5个部门分配;引导地方科技发展专项整合了财政部两个司分配的2个专项,实际仍由这两个司按原有的两个管理办法分别分配。

3)专项转移支付管理薄弱。主要是分配环节多、管理链条长,“小、散、乱”状况长期得不到改变。抽查发展改革委向25个省安排的5806个乡镇卫生院周转宿舍建设专项补助中,单个项目仅5万元;抽查中央投资补助的41个项目中,有13个用虚假资料、违规多头申报等获得补助8637万元;抽查对69个县的农林水事务补助中,有13.83亿元(占5%)被骗取、侵占或损失浪费,如湖南省澧县一家保险公司与29个乡镇政府串通,通过虚假投保、虚假报案、虚假理赔,在2013年至2015年间骗取种植业保险保费补贴4061.03万元,乡镇政府通过“返还”获利1673.25万元。

三、连续关注转移支付和专项资金使用的原因与审计目标分析

从连续九年审计工作报告特点可以很清楚看到国家审计的发展轨迹:从一个国家经济社会运行的“免疫系统”到国家治理能力和国家治理体系现代化的基石和重要保障。为此,国家审计始终围绕中心、服务大局,坚持客观求实、问题导向、鼓励创新、推动改革原则,紧紧围绕“反腐、改革、法治、发展”,突出审计重点,加大审计力度,提高审计实效,坚持一手抓重大违纪违法、重大损失浪费、重大风险隐患、重大履职尽责不到位等问题的查处,一手抓促进深化改革、推进法治、提高绩效。

一般来说,一级政府、一级事权、一级财权,建立财权与事权相匹配的分税制财政体制,是理顺完善政府间财政关系的第一要务。从近年审计情况看,当前财政运行和地区发展中存在的许多问题,很大程度上都与政府间财权与事权划分不清,体制制度、运行机制和管理方式不完善有关,只有用改革的办法才能切实解决。审计一直关注这方面的工作,连续多年就深化财政体制改革提出改革建议也就在情理之中了。

财政转移支付制度是分税制财政体制的重要内容,包括一般性转移支付和专项转移支付。一个时期以来,专项转移支付项目过多、分配过散、管理链条长、资金绩效不高等问题一直是社会各界关注的重点,也是审计的一个重点。多年来,审计工作报告对转移支付中存在的各类突出问题持续关注并反映,有力地推动了这一领域的深化改革。20152月,国务院发布了《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》,提出在完善一般性转移支付制度的同时,着力清理、整合、规范专项转移支付,增强地方财政的统筹能力。

审计工作报告主要反映了部分一般性转移支付有限定用途、专项转移支付清理整合不到位、专项资金多头管理等问题,比如一些专项转移支付归并后管理方式并没有发生根本性改变,仍存在“碎片化、部门化、司处化”的现象,使得地方政府无法统筹使用。对此,需要相关部门进一步落实国务院要求,深入剖析预算分配与项目确定、专项规划、制度规定衔接不够、几本预算划分不够清晰以及转移支付制度不完善等影响财政改革深化的问题,更加系统深入地剖析体制制度机制问题,加大改革推进力度,促进财政转移支付制度根本性变革与完善。(裴育

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