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审计科研所副所长、中国审计学会副秘书长刘力云:为充分发挥审计作用提供制度保障
 
【时间:2015年12月11日】 【来源:审计署】字号: 【大】 【中】 【小】

最近中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》,以及配套的《关于实行审计全覆盖的实施意见》《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》《关于推进国家审计职业化建设的指导意见》(以下简称《框架意见》及配套文件),贯彻落实了党的十八届三中、四中全会关于进一步深化改革和全面推进依法治国的要求,对于完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权做出了部署和安排。《框架意见》及配套文件的出台,是我国审计事业发展过程中的一件大事,发展和完善了我国现阶段的审计制度,标志着我们朝着更加现代、更加成熟的中国特色社会主义审计制度又向前迈进了一步,为未来一个时期充分发挥审计作用提供了更加坚实的制度保障,因此具有十分重要的意义。

《框架意见》及配套文件强化了审计监督的特征和能力

我国审计制度是根据1982年宪法规定建立的,是适应改革开放和民主法治建设的需要产生和发展起来的。30多年来,各级审计机关通过组织开展大量卓有成效的审计和调查工作,共促进增收节支和挽回损失2万多亿元,移送重大违法违纪事项和犯罪案件线索3万多件,提交各类审计信息和报告380万多篇,在维护财经秩序、提高财政资金使用效益、保障国家重大决策部署贯彻落实和政令畅通、维护国家经济安全、推动深化改革和全面依法治国、加强反腐倡廉建设、完善国家治理方面发挥了重要作用。

国家审计的独立性、专业性和全面性特征,决定了审计监督不同于党的监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督,也正是由于这三个特征,国家审计在国家治理中承担着重要的角色和任务,在经济社会生活中发挥独特、不可替代作用。国家审计作用的发挥主要源于下列三种审计能力:一是发现和报告问题的能力,就是通过审计发现事实真相和问题,并向有关方面及时全面地报告和公开披露的能力;二是惩处和移送处理问题的能力,就是针对发现的违法违规问题进行处理处罚,对于严重违法违规违纪问题移送有关部门进一步查处的能力;三是提示和建议的能力,就是根据审计过程发现的情况和审计结果,进行风险提示和提出改进建议,促使被审计单位和有关部门积极整改,健全机制和制度,从而减少问题的再度出现和发生的能力。换句话说,国家审计的作用能否得到充分有效发挥,取决于审计机关及时全面发现和报告问题、审计发现的问题得到依法惩处,有关部门运用审计结果和采纳审计建议,采取措施进行整改问责和健全制度这三个方面工作的有效性。

《框架意见》及配套文件明确要求从实行审计全覆盖、强化审计机关对下级审计机关的领导、探索省以下地方审计机关人财物管理改革、推进审计职业化建设、加强审计队伍思想和作风建设、建立健全履行法定职责的保障机制、完善审计结果运用机制、加强对审计机关的监督等八个方面完善审计制度。这八个方面强化了审计的独立性、专业性和全面性的特征,为审计机关及时发现和报告问题、对违法违规问题进行惩处和移送处理,有关部门运用审计结果进行整改和问责提供了制度保障,增强了审计能力,有利于推动审计工作全面深入开展和充分发挥审计机关的重要作用。

《框架意见》及配套文件解决了当前

制约审计作用发挥的突出问题

过去30多年来不断发展完善的中国特色社会主义审计制度,对于国家审计作用的发挥提供了有利保障。但近年来随着形势的发展变化,审计机关承担着许多新的任务和使命,审计工作面临着许多新要求,审计作用的发挥遇到了许多新问题,迫切需要通过完善审计制度来解决。《框架意见》及配套文件紧扣当前影响审计作用发挥的突出问题,做出了审计制度上的调整和完善。主要有以下四个方面。

一是实施审计全覆盖,解决了审计盲区的问题。虽然审计机关尽了最大努力提高审计效率,但实际审计的资金量平均不到被审计单位资金总量的三分之一,还有一些领域、单位和资金从未接受过审计监督。《框架意见》及配套文件提出要扩大审计覆盖面,在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位,以及党政主要领导干部和国有企事业单位领导人员履行经济责任情况实行审计监督全覆盖,对问题多、反映大的单位及领导干部加大审计频次。实行有深度、有重点、有步骤、有成效的全覆盖,贯彻了“全面审计、突出重点”的审计工作方针,也对审计机关有效组织开展审计工作提出了要求。

二是实行省以下地方审计机关人财物管理改革和加强上级审计机关对下级审计机关的领导,增强了审计的独立性和权威性,有利于审计资源整合和提高审计效率。目前我国约有9万多名国家审计人员,其中7万多名(约占80%)分布在2000多个市县,大多数市县审计机关行政编制15至20人,有的不足10人,专业人员少、能力不足,难以形成有效的审计监督力量,甚至存在一些审计项目质量难以保证等问题,审计工作的效率效果都有待提升。在审计机关开展的财政各类专项资金审计中,由于专项资金的管理使用涉及层级多、线长面广,由各级审计机关分段监督,容易出现疏漏,难以实现对一项专项资金进行全面彻底的审计。近年来审计署整合统筹全国审计资源,组织全国审计机关统一开展政府性债务、社保资金、土地出让金等审计项目,避免了对审计各种干扰,增强了审计的独立性和权威性,收到了很好的效果,受到了各级党委政府的肯定。实践证明,由省一级审计机关统筹对全省审计机关进行管理,同时加强上级审计机关对下级审计机关的领导,可以减少一些干扰审计情况的发生,增强审计的独立性和权威性,有利于全省范围内的资源整合和形成监督网络,有利于提升审计效率和发挥监督合力。

三是推行审计职业化建设和审计队伍思想作风建设,有利于强化审计机关的专业性和胜任能力。审计监督是一项政策性、专业性都比较强的工作,要求审计人员具备较高的专业水平和政治素质。然而多年来由于没有建立相应的审计职业准入和任职资格等制度,审计机关作为行政机关在严格遵循“行政化”管理基本规律的同时,审计专业熟练程度没有得到应有的重视,审计机关的整体胜任能力已经开始不能很好地满足未来经济社会发展对审计工作的要求,制约了审计事业的长远发展。《框架意见》及配套文件要求对审计人员实行分类管理,设置专业技术类和综合管理类职位,完善审计人员选任、问责和职业保障机制、审计教育培训体系。推进审计职业化,是一项系统工程,意味着去一些“行政化”,更加突出审计专业人员在审计工作中的主体地位,例如,在实行审计职业化后,审计人员将作为职业人,在整个职业生涯中,都要不断付出努力,使自己拥有娴熟的专业技能和保持专业胜任能力;必须始终保持良好的行为风范和职业形象,以维护审计职业的特质和社会对审计职业的尊重与信任;在审计工作中摒弃职权主义,养成程序、中立、理性、专业至上的职业思维习惯,等等。可见,随着审计职业化建设和审计队伍思想作风建设的推进,审计人员将面临更高的职业要求,审计机关的专业性和胜任能力将得到大幅提升。

四是健全干预审计行为登记和对阻挠干扰不配合审计的行为进行查处等审计工作保障机制,以及完善审计成果运用机制,保障了审计工作的效率和取得成效。虽然宪法和审计法等法律都明确规定“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”,但实际工作中被审计单位和有关方面不支持和配合审计工作的情况还是屡见不鲜,特别是被审计单位不能全面完整地提供审计所需要的资料,有关方面在审计工作中阻挠干扰审计,甚至对审计人员进行威胁恐吓、打击报复,严重影响了审计工作的顺利开展。《框架意见》及配套文件对于完善审计工作保障机制方面做出了具体详细的部署,包括各级政府要支持审计机关履行职责、建立健全干预审计行为登记制度、依法依纪惩处干扰审计行为等,解决了目前审计实践中面临的问题,对于依法独立行使审计监督权提供了保障。

审计工作的成效最终体现在审计结果运用上,反映在有关部门和被审计单位运用审计结果改进管理和提高绩效方面。《框架意见》及配套文件对于建立健全审计与组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管部门单位的工作协调机制和加强审计结果运用提出要求,一定程度上可以避免多年来困扰我们的“一审了之”、“屡审屡犯”的情形,确保审计工作达到应有的效果。

审计机关要接受更为严格的监督并成为典范机构

对审计机关的监督,是审计制度的重要组成部分。《框架意见》及配套文件专门就加强对审计机关的监督做出了制度上的安排,这是一个重大进步,不仅丰富和发展了我国的审计制度,而且意味着审计机关将要接受比以前更为严格的外部监督,充分体现了党中央国务院加强对权力进行制约和监督的思想和决心。

加强对审计机关的监督,也是国际上通行的做法。世界审计组织《约翰内斯堡共识》提出,审计机关要充分发挥作用,体现审计的价值,必须成为“典范机构”,因为审计机关越是“典范”,审计工作的结果越是可靠和令人信服,审计作用就越能够充分发挥。审计机关不仅要成为严格遵守各项法律规定,讲究工作效率效果的典范机构,而且要成为接受监督的典范。近年来随着民主法治进程的推进,许多国家审计机关都通过改进审计机关管理和运行机制,自觉强化对审计机关的监督,回应社会公众提出的“谁来审计审计者”的问题。例如英国审计署通过建立审计委员会加强对英国审计署审计工作的监督,美国审计署每三年接受一次国际同行的同业复核。我国审计机关成立30多年来,除了自觉接受党委、人大、政府的监督外,还建立了多项专门的外部监督制度。例如,上级审计机关对下级审计机关进行业务领导和监督,对下级审计机关主要负责人任期经济责任履行情况开展审计。审计署自1995年开始实行特约审计员制度,强化了民主党派和无党派人士对审计工作的监督。

我国审计机关是政府组成部门之一,是专司监督的行政机构。监督者也要受到监督。《框架意见》及配套文件将加强对审计机关的监督作为完善审计制度的一个重要方面,明确了各级党委、政府、人大、社会公众,可以依据有关法律法规,以推进审计结果和审计过程的公开透明等为抓手,监督审计机关履职尽责情况,有利于通过加强外部监督促进审计工作规范开展,使审计机关成为自觉接受外部监督的“典范机构”。无疑,这些制度安排,对于树立审计机关的良好形象,增强审计结果的可靠性,充分发挥审计的作用都将起到积极的促进作用。

再好的制度,如果没有落实,也无法达到预期目的。落实好《框架意见》及配套文件,不是审计机关一家的事情,需要各级各部门的共同意志、自觉行动和通力合作。相信伴随着《框架意见》及配套文件的深入实施,审计监督将在促进完善国家治理方面发挥更加积极有效的作用,为推动经济社会健康发展做出更大贡献。(刘力云)

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