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北京国家会计学院秦荣生:审计体制改革的创举:省以下地方审计机关人财物统一管理
 
【时间:2015年12月09日】 【来源:审计署】字号: 【大】 【中】 【小】

最近,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及配套文件。这是我国审计发展史上重要的里程碑,也是我国首次从国家治理高度对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权做出的总体部署和安排。

我国现行的审计制度是20世纪80年代初建立的,其中包括地方各级审计机关实行地方政府和上级审计机关双重领导的审计体制。经过30多年的实践,各级审计机关在地方政府和上级审计机关的领导下,依法履行审计监督职责,在保障经济社会健康运行等方面发挥了重要作用。但随着我国经济社会的发展,现行审计体制已不适应现实环境,亟待进行改革。

党的十八届四中全会部署了“完善审计制度,探索省以下地方审计机关人财物统一管理”的改革任务。最近,中办、国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》的配套文件:《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》,明确提出了对省以下地方审计机关人财物管理进行改革。该试点方案,具有现实性、针对性、合理性和可行性。

一、省以下地方审计机关双重领导体制的缺陷

目前,我国省以下地方审计机关实行的是地方政府和上级审计机关双重领导的体制,这种体制存在明显的不足和自身难以克服的缺陷。

1.难以保障省以下地方审计机关的独立性。独立性是审计的灵魂,我国宪法和审计法规赋予省以下地方审计机关依法独立行使审计监督权。而在现行的省以下地方审计机关双重领导体制下,地方审计机关领导干部管理、人员编制、职务升迁等,都主要受制于地方政府;地方审计机关的经费来源、人员工资福利、奖惩,都主要由地方政府决定。在这种双重领导审计体制下,地方审计机关在揭露、查处违法违规问题和提出处理意见时,不得不听命于地方政府的领导,独立行使审计监督权就成为一句空话。独立性的失,使地方审计机关的审计监督缺乏公正性,审计的执行力和公信力受到严峻的挑战。

2.难以处理好国家利益与地方利益的关系。从长远和整体利益看,国家利益与地方利益是一致的,但是两者利益也存在矛盾。地方政府在履行职责时会优先考虑地方利益,并以保护这种利益为己任。现行省以下地方审计机关置于地方政府的领导之下,当审计中发现地方利益与国家利益存在冲突时,必然会服从地方利益,执行地方政府的政策,难以依法独立行使审计监督权。

3.难以实现审计工作的规范化和科学化。省以下地方审计机关依法履行审计监督的职能时,必须依据审计法规开展工作。现行省以下地方审计机关的双重领导体制,审计机关按照法定程序制定的审计计划和具体执行审计的过程中,地方政府的领导往往超越审计监督的范围和权限,给地方审计机关交办一些与审计工作不着边际的业务,审计监督难以实现规范化和科学化。

4.难以适应审计工作不断发展的客观需要。我国审计工作经过30多年的发展,审计对象不断扩大、审计内容日益丰富,审计环境发生了巨大变化。这些变化要求省以下地方审计机关必须转变观念,适应新发展和新要求。如开展领导干部自然资源资产离任审计,审计人员要对地方各级党委和政府主要领导干部进行监督和评价。在现行省以下地方审计机关双重领导体制下,这些任务就难以完成。

二、省以下地方审计机关人财物管理改革的意义

对省以下地方审计机关人财物管理进行改革,从本质上讲,就是在现行的省以下地方审计机关双重管理体制基础上,进一步强化上级审计机关对省以下地方审计机关的组织领导和业务领导,在审计长期规划、年度计划、项目实施、结果报告、队伍建设、经费保障等方面实行统一管理,整合审计监督资源,形成全国审计“一盘棋”的体制。这次改革,对进一步完善现行审计体制具有重要意义。

1.为依法独立行使审计监督权提供制度保障。对省以下地方审计机关人财物实行统一管理,核心是保障地方审计机关依法独立行驶审计监督权,从地方审计机关领导干部管理、机构编制和人员管理、经费预算和资产管理、审计项目计划统筹管理、审计执法责任、审计信息化等方面,均由省级审计机关统一管理,强化上级审计机关对下级审计机关的领导,有利于省以下地方审计机关聚焦主业,减少受地方政府制约,排除对审计工作的各种干扰和掣肘,实事求是地披露相关问题,客观公正地提出整改措施。

2.为统筹审计力量做好重点工作提供资源保障。对省以下地方审计机关人财物实行统一管理,有利于加强审计项目统筹,确定重点审计领域,编制中长期审计规划和年度计划,保证在一定周期内实现审计全覆盖;有利于上级审计机关统筹本地区审计资源,集中力量做好重点审计项目,避免重复审计,堵塞审计监督漏洞;有利于建立审计成果和信息共享机制,加强地方各级审计机关、不同审计项目之间的沟通交流,实现审计成果和信息的及时共享。

3.为加强地方审计干部队伍建设提供组织保障。对省以下地方审计机关人财物实行统一管理,有利于加强地方审计机关干部队伍能力素质提升,便于把住审计人员“入门”关;有利于强化审计人员的继续教育,提高审计人员的专业素质和职业胜任能力;有利于从严管理地方审计干部队伍,打造一支政治素质高、业务能力强的地方审计干部队伍;有利于加强审计队伍思想和作风建设,强化理论武装,坚定理想信念,提高审计人员的依法审计能力。

4.为加强对下级审计机关领导提供政策保障。对省以下地方审计机关人财物实行统一管理,将有效改变地方审计机关负责人主要由地方政府任免的现状,上级审计机关对下级审计机关负责人的任免权将得到加强,并强化对地方审计机关的机构设置、人员配备、绩效考核、职务升降等组织领导;在审计计划、项目实施、审计报告、质量检查、经费保障、审计成果和信息共享等方面实行统一管理,将进一步强化上级审计机关对下级审计机关的业务领导。

三、省以下地方审计机关人财物管理改革需统筹的工作

正确把握省以下地方审计机关人财物管理改革的目标和要求,是设计并实施省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案的前提。为此,需要统筹和处理好以下相关工作和问题。

1.正确认识省以下地方审计机关人财物管理改革与宪法和法律规定的关系。我国现行省以下地方审计机关双重领导体制是根据《中华人民共和国宪法》建立的,随后颁布的《中华人民共和国审计法》进一步明确了审计机关的职责和权限。可以说,对省以下地方审计机关人财物管理实行统一管理与宪法和审计法规定的地方审计机由本级人民政府领导的精神并无矛盾之处。省以下地方审计机关人财物管理无论怎样改革,都是在现行法律框架内进行的改革,省以下地方审计机关围绕各级地方党委、政府中心工作开展审计工作的方针没有变,只是在保障地方审计机关依法独立行使审计监督权的政策措施、保障机制、工作制度、运转方式等方面做一些调整和优化。

2.处理好省以下地方审计机关人财物管理改革与各级地方人大之间的关系。在现行地方审计机关双重领导体制下,地方审计机关要定期向地方人大报告审计工作,接受地方人大的监督。对省以下地方审计机关人财物实行统一管理,更加有利于保障地方人大对审计工作的监督。实行省以下地方审计机关人财物统一管理后,地方审计机关的审计结果和发现的重大违法违纪问题线索,要及时向上级审计机关和本级地方党委、政府报告;地方审计机关的审计工作报告,在听取本级地方政府行政首长意见并报经上级审计机关审定后,按规定程序向本级人民代表大会报告,保障人大的知情权、决定权和监督权,能更好发挥人大对审计工作的监督作用。

3.统筹好省以下地方审计机关人财物管理改革与服务地方经济发展的关系。长期以来,各级地方审计机关在本级党委、政府领导下,紧密围绕当地中心工作,积极开展审计工作,在促进地方经济发展中发挥了重要作用。对省以下地方审计机关人财物实行统一管理,地方审计机关将继续发挥审计工作更好地服务地方经济发展的作用,除了参加上级审议机关统筹的审计项目外,还要结合当地中心工作,提出本年度审计项目计划,经批准后实施。上级审计机关应结合本地区实际,统筹组织审计力量,开展本地区的重大项目审计,服务于本地区经济社会发展。

4.协调好省以下地方审计机关人财物的统一管理与自主管理的辩证关系。对省以下地方审计机关人财物实行统一管理,强化了上级审计机关对下级审计机关的领导,但这并不意味着上级审计机关直接安排下级审计机关的所有审计工作。上级审计机关统筹省级范围内的审计资源,积极推进重点项目审计;省以下地方审计机关要主动接受上级审计机关的统一管理,同时也要注重本地实际和特点,在完成统筹审计项目的情况下,发挥地方审计机关的自主性和创造性,结合本地实际开展一些自选审计项目,对本地重点资金、重点项目等实施审计,为本地区经济社会健康发展保驾护航。(秦荣生)

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