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国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长谷树忠:系统科学理解和积极稳妥推进领导干部自然资源资产离任审计
【发布时间:2015年11月11日】
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《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》(以下称《试点方案》),已由中办国办正式印发。这是进一步贯彻落实十八大《报告》、十八届三中全会《决定》、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》的重要部署,必将对我国生态文明建设产生十分重要的推动和保障作用。我作为国务院发展研究中心从事生态文明制度研究咨询工作的一名学者,同时也作为审计署的一名特约审计员,谈谈对自然资源资产离任审计的几点认识。

一、开展领导干部自然资源资产离任审计是十分必要而迫切的

第一,我国自然资源国情并不乐观。尽管自然资源种类齐全、总量较大,但自然资源的人均量低、品位较差,人均水资源量仅为世界平均水平的1/4,人均耕地也仅为世界平均水平的1/3。从总体上看,支撑我国社会经济可持续发展的自然资源基础并不雄厚。

第二,我国持续30多年的传统经济增长方式已经严重削弱了我国并不雄厚的自然资源基础。工业、农业的水耗、能耗、“地耗”等资源消耗水平均远高于世界平均水平,更与欧美日等发达国家有着较大差距。水污染、大气污染、土壤污染十分严重,极大地削弱了我们生存和发展的水土资源基础、环境容量。

第三,保护和管护好自然资源基础是生态文明建设的重要内容。生态文明建设至少包括资源节约、环境友好、生态保育和空间优化等核心内容。保护和管护好自然资源基础或自然资源资产,既可为社会经济发展提供物质和能量,同时也关联环境保护、生态保育和空间优化,是生态文明建设的重中之重。

最后,自然资源保护的主要责任在各级党委政府,关键在各级党委政府主要领导。无疑,自然资源保护是外部性行为,企业和家庭等固然在其中责无旁贷,但各级党委政府确应在理念引导、规划编制、项目组织、激励奖励、约束惩罚等方面责无旁贷。加之,长期以来地方党委政府重发展经济、轻资源环境的行为惯性,及由此而导致的资源浪费、环境污染、生态破坏等问题积重难返。

基于以上原因,开展领导干部自然资源资产离任审计是十分必要而迫切的。

二、自然资源资产离任审计是理论性、政策性和敏感性很强的工作

不可否认,作为一名研究工作者对自然资源、自然资源资产、自然资源核算等概念并不陌生,但也确实意识到自然资源资产离任审计是项理论性、政策性和敏感性都很强的工作

其一是理论性很强。尚有许多理论问题、方法问题有待于进一步去认识、去研究、去解决。例如,什么是自然资源资产?自然资源资产与其他资产的异同?自然资源资产如何评估?自然资源资产审计什么?审计谁?怎么审计?领导干部在自然资源资产监管方面的职责是什么?如何判断领导干部监管自然资源资产的履职情况?

其二是政策性很强。谈及领导干部自然资源资产离任审计,就很自然地问到如下问题:依据是什么?仅仅是纪律要求,还是有充分的法律依据?由谁审计谁既符合规定、规矩,又现实可操作?

其三是敏感性很强。领导干部自然资源资产离任审计,顾名思义,审计的对象是领导干部,关系到对领导干部任期的评价,进而关系到领导干部的升迁或降职等。其敏感性,往往超出审计系统所能承受的范围,往往须与领导干部主管部门、特别是其上级党委组织部门有较大的关联。

理论性、政策性和敏感性强的特点,决定了领导干部自然资源资产离任审计,要注重理论和方法建设、法律和政策依据准备、干部和组织制度调整等。

三、《试点方案》明确了领导干部自然资源资产离任审计试点的基本原则

《试点方案》明确了因地制宜、重在责任、稳步推进的基本原则。我认为这些原则是当下实事求是的明智之举。

首先是因地制宜。众所周知,我国地域辽阔,省情、市情、县情千差万别。各地往往在自然资源资产的类型、存量、流量、因素等方面有着明显的差异,各地的自然资源资产关键问题亦有着差异。例如,有的地方(如西北和华北地区)水资源资产是最为关键的,有的地方(如华南、华东地区)以耕地为核心的土地资源资产则是最为关键的。另外,各地在开展自然资源资产审计方面的基础工作水平也有差异。所有这些差异决定了试点必须因地制宜,在统一要求之下有所侧重、有所突破、有所创新、有所贡献。

其次是重在责任。开展试点,旨在唤起各级党委政府领导干部对自然资源资产问题的关注、敏感和责任,切实树立起管护好自然资源资产也是重要政绩的新理念,践行习总书记的“绿水青山就是金山银山”的科学判断。另外,也要分清楚试点组织机构和试点单位的职责,建立起指导和主导的试点工作关系。

最后是稳步推进。如上所述,试点过程中要不断去丰富和完善理论方法,要不断去建立和健全相关制度和规范,还要不断去充实和提升相关的工作能力和手段。这些都决定了试点不能过快,要速度服从效果;也不能把审计的面铺得太大,可以先瞄准社会关注度高、数据基础好、部门配合好的领域,率先突破,以点带面,稳步而扎实地推进。

四、《试点方案》实事求是地提出现阶段试点的五项主要任务

《试点方案》始终坚持实事求是的原则,提出了当下可望推进的五项主要任务,明确审计试点对象、确实审计试点内容、探索审计试点评价、探索审计责任界定、探索审计结果运用。其中,关于审计试点内容,《试点方案》提出了五项内容,这些内容基本上是对试点地区党委政府自然资源资产管理和生态环境保护工作的审计,包括指标完成、政策法规执行和专项资金用管等情况的审计。这实际上是对领导干部(与自然资源资产相关的)直接工作的审计,而不是对工作实际成效即自然资源资产本身变化情况的审计。这是符合目前客观现实的。

关于审计责任界定,确实是个难题,一个地区的自然资源基础及其变化是受多重因素的影响,既有人为因素,也有自然因素;既有任期内因素,亦有历史因素;既有领导干部因素,也有普通干部群众因素。《试点方案》大胆地提出探索责任界定,是有担当的,难能可贵的。在责任界定时,要决不放过一个“坏人”,决不能放过在自然资源资产管护方面无所作为的领导干部,但也要决不可冤枉一个“好人”,决不能让有所作为但历史欠帐太多、难以在任期内显著扭转的好干部受到委曲。

关于审计结果运用,确实关系到领导干部自然资源资产离任审计是否“管用”的关键。审计结果不运用,就等于没有审计。《试点方案》明确提出要运用审计结果,是有针对性的,也是很明智。经验和教训表明,此类结果的运用,必须与干部制度、特别是与干部考核和任免制度结合起来,尤其需要得到各级党委组织部门的大力配合。

五、《试点方案》初步明确了审计的五大重点自然资源资产领域

《试点方案》针对我国自然资源资产现状与问题,初步确认了包括土地、水、森林在内的重点自然资源资产和矿山生态环境和大气污染防治进行试点审计。应当说,在试点阶段,审计所覆盖的自然资源资产种类还是比较多的,难度也是比较大的。但毕竟还不是全部。而且,这些种类的自然资源资产也并非每个试点地区都有的。其中,矿产资源就是典型的“非遍布同质”资源,有些试点可能没有具有经济开发价值的矿产资源或没有矿产资源开发活动,就没有开展此类矿山生态环境审计的必要。

相对而言,基于保障国家资源安全和国家粮食安全的目标,土地资源资产审计无疑是每个试点地区的重中之重;在水资源短缺及水污染严重地区,特别是西北地区、华北地区及华东地区,水资源资产审计是重点内容之一;森林资源审计及其重要性因地而异、因地制宜。

六、领导干部自然资源资产离任审计前景总体向好但任重而道远

首先是任重而道远。不可否认,领导干部自然资源资产离任审计,还需要在如下方面付出极大的努力:深化理论研究,特别是进一步明晰自然资源资产及其审计的内涵,进一步明晰审计主体、客体及其相互关系等。改进完善方法,特别是进一步厘清审计内容、关键指标等;加强基础工作,特别是加强自然资源资产统计、评价、档案等基础性工作。

其次是前景总体向好。领导干部自然资源资产离任审计,契合了党中央国务院的总体要求,契合了广大人民群众的强烈呼声,契合了新时期干部队伍自身建设的需要。加之理论方法、基础工作、试点探索等方面的不断深化、强化,领导干部自然资源资产离任审计可望取得显著成效。

最后是需要共同努力。领导干部自然资源资产离任审计不仅仅是审计系统的职责,需要包括国土、水利、林业、环保等自然资源资产专业部门的积极配合,也需要包括党委组织部门和政府监管部门的通力合作。(谷树忠 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员,审计署特约审计员。长期从事资源经济与安全、管理与政策等方面的研究,目前集中研究生态文明制度等)

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