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北京大学光华管理学院教授王立彦:突出重点、夯实基础与循序渐进——解读《领导干部自然资源资产离任审计试点方案》
 
【时间:2015年11月11日】 字号: 【大】 【中】 【小】

领导干部自然资源资产离任审计:

突出重点、夯实基础与循序渐进

--- 解读《领导干部自然资源资产离任审计试点方案》

由中央全面深化改革领导小组会议审议通过的《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》,近日由中办、国办正式印发(以下简称《试点方案》)。

我本人从去年开始,参加了审计署组织的几次专题研讨,对试点方案起草的过程有所了解。并接受中国审计学会的委托,赴甘肃、山西、湖南等省的几个县级地域进行相关主题实地调研。我认为《试点方案》明确提出了开展领导干部自然资源资产离任审计需要把握的主线,突出了审计试点的重点,将对今后几年的审计试点工作发挥重要的指导作用。

以下从三个角度谈谈自己的体会和认识。

(一)《试点方案》的主线与原则

我在参加专题研讨中,深切地感受到对领导干部实行自然资源资产离任审计是一项全新的审计工作,表现为各界对审计内容、审计重点的认识不一。在“审计什么”这个问题上,存在着不同的理解。

《试点方案》明确提出“重在责任”这一基本原则,根据领导干部任期和职责权限,对其履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价,界定领导干部应承担的责任。我感觉这就突出了领导干部自然资源资产离任审计的特点,就在于重点关注领导干部自然资源资产管理和生态环境保护责任。对此,《试点方案》还提出了领导干部自然资源资产离任审计重点的框架。

“因地制宜”也是《试点方案》确定的基本原则,即根据各地主体功能区定位、以及自然资源资产禀赋特点和生态环境保护工作重点,结合领导干部的岗位职责特点,确定审计内容和重点,有针对性地组织实施。我国国土幅员辽阔,各地自然条件差异大,需要继续研究的细节,首先就是自然资源资产的项目和范围界定。譬如以森林和林木资源来看,在任何地域的资源资产属性都比较相近。水资源就比较复杂,在西北地区西南地区,以及南方地区的旱季雨季,水资源的资产属性存在非常明显的差异。

注意到“领导干部”这个主角,我认为要特别重视《试点方案》中的两个关键词:“自然资源资产、职责权限”,说的是领导干部对于任职地域的自然资源资产应该履行什么样的职责,承担什么样的管理责任。

(二)夯实审计基础

我在阅读《试点方案》时,特别注意到两个关键词:一是“实物量”,二是“生态环境质量状况”。编制自然资源资产负债表,目前在世界范围内都不成熟,我国属于先行者,从实物量起步比较现实可行。当然,作为环境要素的自然资源,其重要性不仅仅体现在实物数量,还在于质量状况。

《试点方案》中审时度势,提出审计工作重点关注自然资源资产的“实物量”,既符合实际情况,也有利于工作开展。在重点关注“实物量”的同时,对自然资源资产加以合理分类分级,就能够在很大程度上实现对质量状况的关注。至于自然资源价值量核算,以及审计,现阶段难度很大,可以考虑以后逐渐扩展。

以自然资源资产负债表反映的自然资源资产实物量和生态环境质量状况变化为抓手,是落实好《试点方案》的关键。对此,审计队伍应该关注、也必须研究自然资源资产负债表。因为,编制自然资源资产负债表并非只有一种思路、一种逻辑、一种框架、一种设计、一种格式。怎样的自然资源资产负债表能够为开展审计工作提供翔实基础,关系到领导干部的目标设定,也关系到责任的合理界定。否则,就很难落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》

(三)循序渐进、稳步推进

领导干部主政一方地域,对于任职地域的自然资源资产负有保护、管理、运用和增值责任。对其进行离任审计,需要任职期间的持续审计作为基础。

面对全新的改革任务,审计署坚持“边试点、边总结、边推广”,《试点方案》对今后两、三年每一年的审计试点任务和审计重点都提出了明确要求,分阶段分步骤实施。同时提出要逐步扩大试点范围,不断研究解决存在的困难和问题,及时总结试点工作中形成的经验做法,形成相应的审计技术方法和操作指引,逐步加以推进。

通过试点审计,将逐渐深化和完善对审计内容、重点、评价标准、责任认定、成果运用等的认识,通过对技术方法的总结,将逐渐形成固化的审计经验,这些都将为建立领导干部自然资源资产离任审计制度提供重要基础和保障。(王立彦 北京大学光华管理学院教授、中国审计学会环境审计委员会副主任)

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