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中国林科院林业科技信息研究所所长陈绍志:开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案的解读
 
【时间:2015年11月11日】 字号: 【大】 【中】 【小】

近日,中办国办印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》(以下简称《试点方案》)。《试点方案》提出,要根据领导干部任期和职责权限,对其履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价,界定领导干部应承担的责任。森林资源是自然资源的主要组成部分,森林资源资产离任审计是领导干部自然资源资产离任审计的重要领域。

一、《试点方案》制定的重要意义

《试点方案》的出台,是贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(中发[2015]35号),中央政治局《生态文明体制改革总体方案》等一系列重大决策的具体行动,其目的是建立充分反映资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度。2014年1月28日,习近平总书记在内蒙古考察时强调,推进生态文明建设下一步的出路主要有两条:一条是继续组织实施好重大生态修复工程,搞好京津风沙源治理、三北防护林体系建设、退耕还林、退牧还草等重点工程建设;一条是积极探索加快生态文明制度建设,探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制。不仅要增加经济资产、减少财政负债,也要增加生态资产、减少环境负债,两方面都要搞离任审计、搞责任终身追究。

森林是陆地生态系统的主体,森林资源资产具有重要的生态、经济和社会价值,也是一种特殊的公共产品。在所有自然资源资产中,森林作为可再生资源,是最大的可变量。但长期以来,由于对森林功能和特点认识不足,加上政绩观上的偏差,导致一些党政领导干部缺乏对林地、林木、野生动植物等自然资源强有力的保护管理,对乱砍滥伐、乱捕乱猎、乱采滥挖等行为听之任之,对提高森林质量和健康缺乏责任,甚至屡屡出现违法违规征占用林地、损毁林木资源等重大案件。目前,每年损失流失林地200多万亩,超限额采伐森林7000多万亩,乱砍滥伐、违法猎捕等林业案件多发。地方党委政府领导对森林资源资产总量和质量应负有重要责任。

对领导干部实行森林资源资产离任审计,完善并推行资产和生态问责制度,有助于有效保护和利用我国宝贵的森林资源,节约森林资源消耗,提高资源利用率;有助于推动完善森林资源有偿使用和生态补偿制度;有助于创新林业治理体系,健全国家森林资源资产管理制度,完善森林资源监管体制;强化各级政府部门严守生态红线、加强生态建设与保护的责任体系建设,鞭策各级领导干部践行绿色发展、循环发展、低碳发展,不断改善经济社会发展的生态条件。《试点方案》对实行领导干部森林资源资产离任审计提供了应重点把握的原则、步骤和方法,具有重要的指导意义和实践价值。

二、森林资源审计的对象和主要内容

根据《试点方案》,审计对象主要是地方各级党委和政府主要领导干部,以其任期和职责权限内森林资源资产的保护和利用为主线,对其森林资源资产管理和生态环境保护履职履责情况进行审计,检查其任职前后区域内森林资源实物量、林地和湿地面积以及森林生态环境变化情况,客观分析受人为因素和自然因素的影响程度,对人为造成总量大幅减少、面积显著下降、质量严重退化和生态明显恶化等问题,应界定被审计领导干部应承担的责任。森林资源既包括区域内的林地,也包括天然林、人工林和其他林木。

对森林资源的审计,首先要关注森林资源总量和林地、湿地面积的变化,如国有林区森林覆盖率和森林蓄积量约束性指标,林地保有量、湿地保有量和征占用林地定额等考核指标完成情况。二是森林管护责任制建立情况,检查病虫害防治机制、森林防火应急救灾机制情况、检查是否存在灾害风险隐患等。三是审查森林采伐限额、木材生产计划、林木采伐许可、木材运输等制度执行情况,审查森林资源有偿使用制度落实情况,以及巩固退耕还林成果项目、植树造林任务完成情况,检查是否存在超限额采伐和超计划采伐、无证采伐和运输木材、乱批滥占林地和围垦填埋湿地、乱砍滥伐、无偿或低价征占用和转让国有林地等问题。四是审查地方政府对重大毁林案件、违规使用资金案件和工程质量事故责任追究制度的建立和执行情况、监测有无对乱砍滥伐、非法侵占林地、擅自围垦填埋湿地等违法违规行为制止不力、造成重大损失等的问题。

三、森林资源审计的技术方法

(一)以法律为依据

对领导干部森林资源资产离任审计,无论是审计内容和重点的确立、审计评价标准的构建,还是审计中对领导干部责任的界定,都要严格以现行法律、法规、政策和国家及地区发展规划为衡量标准和评价尺度。

(二)因地制宜

结合被审计领导干部所在地区、部门、单位的特点和实际情况,充分考虑地域因素以及气候、季节、生产期等自然因素的影响,综合反映森林资源资产和生态环境状况变化情况,客观评价领导干部履行森林资源资产管理和生态环境保护责任情况。除一般性审计评价指标外,对于森林资源相对丰富的区域要更关注森林资源质量的变化情况,而对于森林资源相对匮乏的区域要更关注生态建设情况。对于荒漠化地区,要加大对领导干部治理荒漠化、减少林地退化履职履责情况的审计权重。

(三)突出林业特点

林业的生态建设和自然资源保护涉及森林、湿地、荒漠三个生态系统以及野生动植物和自然保护区等生物多样性系统。森林具有生态、经济、社会、碳汇和文化五大功能。不同的林业生产和生态建设类型具有不同的特点,受自然因素的影响较大。在开展森林资源审计时,应在充分考虑林业的特性和自然因素对其影响,以及森林灾害和生态损害问题的潜伏性、时滞性、外部性等的基础上,形成相对完善的审计评价指标体系和具有较强指导性、操作性的审计方法,并依法准确界定被审计领导干部对审计发现问题应承担的责任。对难以准确计量的森林资源变化情况和生态环境损害情况,要以被审计领导干部任期内采取减缓措施的程度和科学论证的效果进行认定。

(四)运用专业力量

充分运用林业行业的专业力量,是目前解决森林资源资产离任审计缺乏实地勘测核查技术方法以及评价判定标准的重要途径。如审查森林资源实物量的总体变化情况如面积、蓄积、树种结构、林相等要运用测绘遥感等高科技手段和具备林学专业背景的人才。专业力量运用的重点:一是咨询,即制定审计实施方案、审前调查时,聘请相关部门、单位林业专业人员参加;二是培训,审计试点前对审计组人员进行培训,或采取边审计、边总结、边培训的方式。三是可考虑购买社会服务的方式,把有关专家和专业人员吸收到审计组。

四、森林资源审计的组织实施

参照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及其实施细则规定,组织部门根据班子建设需要,结合换届和领导人任期调整等工作,向审计部门提出下一年度分管林业的领导干部森林资源资产离任审计委托建议,按照审计工作计划组织实施。林业部门和统计部门联合负责森林资源资产负债表编制,以及区域内森林资源的统计调查工作,提供相关的森林资源资产统计数据,与统计部门联合公布有关核算结果。审计部门负责审计、评价和界定分管林业的领导干部应承担的责任,并向有关方面反映审计结果。

五、关于森林资源审计的结果运用

森林资源审计结果用于监督、考核、通报、公告领导干部森林资源资产保护责任,是任免、奖惩领导干部的重要依据。对审计反映的典型性、普遍性、倾向性问题和提出的审计建议,可帮助有关部门和单位及时改进工作和完善制度规定,推动依法、有序、合理的利用森林资源资产,促进生态环境保护。

对审计发现的因人为因素造成的严重损毁森林资源和重大生态损害责任事故,需要追责领导干部责任的,审计机关要按有关规定和干部管理权限移送组织部门、纪检监察机关、司法机关等,依规依纪依法追究责任。同时,要注意区分领导干部直接责任、主管责任与领导责任,综合运用定性评价和定量分析方法,做到责、权、利相统一,责任明晰,权责对应,职责相称,追责有据。(陈绍志 中国林业科学研究院林业科技信息研究所所长、国家林业局林产品国际贸易研究中心副主任)

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