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打通“最后一公里”——让惠民工程彻底告别“梗阻”
——审计署深圳特派办开展政策落实跟踪审计纪实
 
【时间:2017年07月13日】 字号: 【大】 【中】 【小】

新形势下,审计署为了深入贯彻落实中央各项决策部署,适应新常态,践行新理念,更好地履行审计监督职责,持续开展了国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计。按照审计署的统一部署,审计署驻深圳特派员办事处主要负责深圳市和海南省重大政策措施落实情况跟踪审计。

促发展:让停滞的重大工程“动”起来

从深圳市中心出发,沿西南方向驱车20公里,便可在崇山峻岭之间遇到一座水库——铜锣径水库。

雨季还没有来,水库蓄水并不多,可庄美琪心里是踏实的。对他来说,铜锣径水库扩建工程的“拦路虎”基本清除,正常蓄水并发挥效益已经指日可待。

铜锣径水库扩建工程是国家、省、市重点建设项目深圳抽水蓄能电站的配套水库工程。它将原本只有供水和防洪功能的小型水库扩建为具有防洪、供水和发电等综合功能的中型水库,总库容由730万立方米扩建为2400万立方米。工程总投资为4.27亿元(不含征地拆迁费用),工程等别为一等大(1)型工程,属深圳在建最高等级的水务工程。

该水库扩建工程建设后,既可以增强深圳市供水系统水库调节能力,保障各水厂的水源供应,也能满足深圳市抽水蓄能电站工程建设的需求,充分发挥水库的供水、防洪和发电等综合效益。

两年多以前,作为深圳市水务局水务工程建设管理中心(简称“建管中心”)的总工程师,庄美琪负责建设的这个铜锣径水库扩建工程还让他“很头疼”:延迟竣工长达两年半,征地拆迁迟迟无进展,林地纠纷扯不清,开工手续办不下来,基本上处于半停工状态。

国家审计的介入,让这一切迎来了转机。

201510月,在政策落实跟踪审计中,深圳特派办通过对深圳市政府投资项目进行全面梳理,重点关注民众反映强烈、涉及深圳城市安全、投资规模大、严重超计划进度的项目。经过分析,保障深圳市水资源安全的重大民生工程—铜锣径水库扩建工程进入审计人员视野。 

通过与深圳市水务局、龙岗区土地整备中心、市规划国土委、市财政委、市发改委等部门座谈、查阅资料,审计组了解到:铜锣径水库扩建工程项目于2007年立项,计划施工期为20082012年,计划投资额4.27亿元(不含征地拆迁费用)。截至20159月底,该项目累计完成投资3.19亿元,项目形象进度72%,已延迟竣工两年半。

审计组认真分析了施工进度慢的原因。一是深圳市建管中心对该项目规划占用土地面积(含一级水源保护区)不完整致使项目需征转移交土地面积不明确,二是项目建设用地未及时征收移交。截至20159月,该项目已确定需占用土地129.62万平方米,其中116万平方米土地为龙岗区政府与建管中心2011年确定;13.6万平方米土地为2014年确定的新增项目占用土地,并且该部分土地需要龙岗区办理征地手续。截至20159月,上述新增占用土地尚未征收完毕。

2016年底,审计组再次跟踪关注该项目时,了解到项目涉及的林地指标尚未批准。针对该项目实际建设中存在的复杂问题,审计组坚持以事实为依据,坚持落实“三个区分”,避免陷入就事论事的怪圈,积极从推进项目进度的角度反映问题。审计建议深圳市相关部门进一步完善项目规划、加强土地征收移交,及时提供作业面,对于公共项目占用林地问题积极正面解决,避免重新成为历史旧账。

审计反映有关问题之后,相关单位高度重视,并从机制制度层面积极努力解决问题。

深圳市建管中心积极与龙岗区政府、市林业局沟通,加快项目建设进度。龙岗区政府进一步加快项目用地的征收、整备和移交工作,并且区级财政积极支持,对区代市代征地先行垫付补偿款,保障了工程正常施工。

截至20161215日,龙岗区政府已完成征转地和历史遗留问题补偿款支付工作。截至20174月底,项目累计完成投资3.84亿元,主体工程已经完成下闸蓄水验收并移交投入正常运行,为深圳抽水蓄能电站20179月首台机组发电目标的实现奠定了良好基础。

“审计推动政策落实的综合效果是显而易见的,尤其是推动解决了一些疑难问题。铜锣径水库扩建工程从停滞不前到顺利推进,审计确实功不可没!”对审计工作,庄美琪充满了敬意。

推进度:两个月走了三年没有走完的路

2017511日,椰城海口热浪炙人,位于西海岸的海南省儿童医院建设工地一派繁忙、热火朝天,工人们正挥汗如雨,加紧进行内外墙的装饰施工。至2017年底,这幢大楼将部分投入使用,20186月前,将完成工程竣工验收。

竣工之日咫尺可期,最感到欣慰的,是依然坚守在海岛上,持续开展政策落实跟踪审计的一群审计人。

20157月,深圳特派办在对海南省贯彻落实国家重大政策措施和宏观调控部署情况有关事项进行跟踪审计时,重点挑选民生类建设缓慢,但建设迫在眉睫、影响重大的项目。

审计组在查阅海南省发改委重大项目月度进度情况表和海南省卫计委主管的基建项目进展情况等资料时,发现海南省儿童医院新建工程(一期)项目(简称“儿童医院项目”)于20129月即取得海南省发改委立项批复,规划床位500张,为海南省基本公共服务均等化重点民生项目,原定于“十二五”期间建设完成,但截至2015年审计时,该项目居然还没有动工。

通过多方了解,深圳特派办审计人员胡祥得知,海南省尚无专科儿童医院,儿童医院项目是海南省委、省政府为解决该省儿童看病就医难,推动卫生事业发展做出的一项重大决策,是落实中国儿童发展纲要的实际行动。

然而,立项时间都已经过去三年了,这么紧急迫切、惠及民生的重大工程项目,为什么还没有动工建设?再不抓紧开工还要等到什么时候?

带着这些疑惑,审计人员延伸至项目业主单位海南省妇幼保健院,并相继与海南省发改委、海口市规划局、海口市国土资源局等相关单位工作人员座谈,调取项目资料,深入现场查看情况。

通过分析,审计组将该项目迟迟无法动工的原因主要归为两点:一是儿童医院项目初步选址用地被用于其他项目,导致无法落实项目用地;二是海南省妇幼保健院前期准备不充分,未进行地震安全性评价,致使项目从决定第一次重新选址到第二次重新选址耗时19个月,二次场址也因故被最终放弃。经二次重新选址,儿童医院项目累计历时36个月仍未动工,闲置两年以上的项目资金高达1亿多元。

20159月,深圳特派办向海南省政府反馈了审计情况并建议加大协调督促力度,海口市政府及相关部门积极配合儿童医院项目建设。

随后,审计持续跟踪了解该项目进展情况。201510月至12月,审计组通过多种方式跟踪、协调并督促海南省妇幼保健院及相关部门加紧实施该项目。

2016年,在该项目施工期间,审计人员又采取不定期抽查的形式,顶着酷暑,多次深入现场查看项目建设进度情况。

海南省政府高度重视审计报告反映的问题,有关领导多次亲临建设工地,查看施工进展情况。海南省、海口市有关部门给予该项目大力支持配合,行政并联审批时间大为缩短。自20157月至9月底,项目完成了立项阶段、供地阶段和工程规划阶段等近20项行政审批工作。

常规情况下,这样的审批时间至少需要耗费一年半载。海南省妇幼保健院院长向伟高兴地说:“通过审计的积极督促,从项目第三次选址到正式开工,我们两个月走了三年没有走完的路。”

审计之后,该项目建设力度明显加快。2015928日,儿童医院项目奠基开工。201639日,完成了项目主体工程施工招标,415日正式进场施工,810日完成设备综合楼封顶,1115日完成医疗综合楼主体结构封顶。20173月,医疗综合楼、设备综合楼均完成封顶,墙体砌筑和地下室回填也基本完成。

时至今日,审计人员依然格外关心这个民生项目,持续跟进协调并督促海南省妇幼保健院及相关部门加紧实施项目,审计人员也多次深入施工现场查看项目进展情况。

“如果没有这次审计,这个项目不知道迟滞到什么时候才能开工。”作为一名行医30多年的儿科医生,儿童医院大楼封顶时向伟百感交集,很欣慰这个项目建成后,将填补海南省没有专科儿童医院的空白,优化海南省儿童医疗资源配置。

向伟原来对审计存有误解,认为就是挑毛病的,但这次政策落实跟踪审计让他切身体会到:“审计尊重历史和现实,帮我们排忧解难,促成好事办好,很有人情味。”

找症结:分清快速路修不快的主体责任

20169月,对于广大海口市民来说,最利好的消息,莫过于海秀快速路一期全线通车了。开工至今45个月,海口市民翘首期盼多年的民生工程终于有了满意的结果。

早在20世纪90年代,海秀快速路就在海口的城市规划之列。这条横贯城市东西方向主轴的大动脉,全长约为18.4公里,建成的一期工程约为14.3公里,主线设计时速80公里,一期建设总投资70.5亿元,由海口市政府主导采用BT模式(建设-移交)建设。海秀快速路是海口历史上市政单体项目投资规模最大,建设规模也最大的项目,被列入海南省重点建设项目。

家住海口市龙华区秀英村的沿线居民蔡辛裕高兴地告诉记者,快速路没修之前,开车从快速路的起点国兴大道到终点长滨路需要1个小时,这还是在不很堵车的情况下,而现在只要15分钟就到,“早上可以多睡一会儿,不用上班赶时间啦!”

鲜为人知的是,就是这样一条备受市民瞩目的城市主干道,修建速度曾经一度“鸭步鹅行”。这条路的及时修通,离不开审计人员的积极督促和反复协调。

20155月,深圳特派办对海南省落实国家重大政策措施和宏观调控部署情况进行审计。审计关注的重点很快聚焦在海秀快速路一期工程上。审计前期了解到,该工程于201212月底开工,合同工期24个月。然而截至20155月,项目已开工29个月,形象进度仅为25%。

如此重大的民生项目,不仅超期了,而且进展如此迟缓,审计人员坐不住了,开始了内查外调。深圳特派办驻守海南的审计人员佘莹回忆,她和同事们当时走进施工现场,看到一些大型施工设备如起重机、挖掘机停摆不动,作业面断断续续,偶见几个工人在那里施工,沿线征地拆迁范围内的民房还有人居住。而且自项目开工后,海秀西路原本的双向三车道被挤压为单向双车道,一些地段围挡一围就是两年。项目迟迟无法有效推进,给海口市民出行造成很大困难。

快速路缘何修不快呢?审计组很快联系到海秀快速路一期建设指挥部,组织了一场包括指挥部指挥长、各区征地拆迁负责人、建设单位负责人等项目主要相关人员参加的座谈会。会上,当审计人员问起项目进展缓慢的原因时,各方人员众口一词地认为主要原因就是征地拆迁进展缓慢。还有一个因素,就是错综复杂的管线迁移影响桥梁主体施工。

项目推不动,原因果真仅限于此吗?政策落实跟踪审计的要求是,对各环节进展缓慢的项目,要深入分析其原因,严格区分主体责任。

“从审计角度看,征地拆迁缓慢只是一个笼统的概念,有时会被当作一个通用的借口,必须做到抽丝剥茧、查清实质,把真正的责任主体找到,才能有效推动项目进展。”佘莹说。

审计人员决定从源头开始梳理,从项目立项、前期程序、BT协议签订、项目资金、征地拆迁、项目建设等进行逐项厘清,并多次对审计现场进行勘查。通过一番分析研究,审计找到了问题的症结所在:BT合同没有约定对建设方资金不到位的惩罚性条款,导致建设方资金迟迟不到位,严重影响了项目进度。

原来,早在20129月,经海口市政府批准,海口市城建集团有限公司与北京新颐华卓投资有限公司(简称“新颐公司”)签订BT合同,约定采取概算包干方式,由新颐公司自有资金出资20%,海口市政府为新颐公司银行融资部分提供相应的足额担保。其后,新颐公司未按合同实施,项目进展缓慢,但由于合同未明确建设资金到位的具体时间节点和违约责任认定、处罚措施,无法追究其违约责任。审计人员取证后认为,海口市政府有关部门对此负有主要责任,存在不尽责、乱作为的问题。

对于审计人员的审查结果,海秀快速路建设指挥部与审计人员进行了多次沟通,探讨项目存在的困难和解决方式。审计人员将取证材料一一进行分析,阐明了审计的主要目标就是促进项目加快建设。

跟踪审计反馈意见后,海南省政府高度重视,要求海口市政府立即按照审计要求完成整改。海口市政府专门成立由市长担任组长的海秀快速路建设协调推进领导小组,对项目进展缓慢的有关单位和个人进行通报和问责,并克服各种困难全力推进项目施工进度。

为了尽快取得实效,领导小组建立了工作例会制度,积极督促BT方履行合同义务,签订补充协议。对征地拆迁提出具体时间要求,采取区政府领导包片、部门分户包干方式。加快管线迁移,将电力等主要管线迁移权属单位领导纳入领导小组,主持相关协调工作。

一系列整改措施,让海秀快速路施工现场“一天一小变,三天一大变”。该项目施工单位负责人陈正介绍,自从审计之后,3000多名工人就开始了24小时昼夜轮班施工抢工期的状态。“我们是概算包干,以前是干着急,因为工期拖得越长,我们的成本就越高。”强有力的推进措施,使该项目进入全面提速期。一年以后,海秀快速路一期就实现顺利通车。

“如果不是审计及时跟进督促,估计通车还要再等三年吧。”海秀快速路建设指挥部指挥长丁竹坦言,过去的复杂情况曾经让他们一筹莫展,主要的疑难问题都是在审计之后,通过领导高度重视和有效协调才得以彻底解决的。(李兆勤)

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