社会保障制度是社会经济发展的“推进器”，是实现社会公平的“调节器”，是维护社会安定的“稳定器”。李克强总理在2015年《政府工作报告》中明确提出，社保是民生之基。为特殊困难群众基本生活提供保障，为人们创业奋斗解除后顾之忧，让每一个身处困境者都能得到社会关爱和温暖。工伤保险制度作为社会保障制度的重要组成部分，在加快推进我国城乡社会保障体系建设中有着非凡的意义。

工伤保险制度是国家和社会为在生产、工作中遭受事故伤害和患职业性疾病的劳动者及亲属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种社会保障制度。工伤保险基金为工伤职工能够得到及时救助和享受工伤保险待遇而筹集的专项资金，是国家实施工伤保险制度的重要保障。

为了加强对工伤保险基金的审计监督,保障工伤保险制度的有效实施以及工伤保险基金管理工作的规范化运作，2016年审计署组织开展工伤保险基金审计工作，对工伤保险制度实施情况，工伤保险基金的筹集、管理、使用进行审计。历时两个月，审计署组织的工伤保险基金审计，逐渐摸清工伤保险现状，发现工伤保险制度实施过程中存在的问题。

一、审计中发现的突出问题之一农民工未参加工伤保险

根据2015年2月29日，国家统计局发布2015年国家经济和社会发展统计公报，数据显示，2015年全国农民工总量为27747万人，其中，外出农民工16884万人，本地农民工10863万人。《中华人民共和国社会保险法》第九十五条规定：“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。”我国农民工数量庞大的历史由来已久，国家也出台相应的政策保障农民工的合法权益。

为进一步做好农民工工伤保险工作，2006年，国务院发布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，劳动保障部组织实施以推进矿山、建筑等高风险企业农民工参加工伤保险为主要内容的“平安计划”，提出了三年内实现高风险企业农民工全部参加工伤保险的工作目标。但审计仍然发现，部分地区还存在未按规定为农民工参加工伤保险的情况。有的地方政府和建设主管部门出于地方经济发展和推动项目尽快开工的考虑，不愿意将工伤保险参保作为领取施工许可证的前置条件，社保部门对此有心无力。一些企业出于短期经济利益和侥幸心理考虑，更倾向于不参保或者参加缴费低、保障水平也低的商业保险。

二、审计中发现的突出问题之二先行支付政策未落实

2011年7月，《中华人民共和国社会保险法》生效，第四十一条规定：“职工所在单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付”。到2016年，工伤保险先行支付制度已经司法实践了五年。2014年，据中国青年报报道，在工伤保险先行支付制度实施三年之际，北京义联劳动法援助与研究中心曾对外发布《工伤保险先行支付制度实施三周年调研报告》，报告称工伤先行支付制度这一立法规定在工伤劳动者保护史上具有里程碑式的意义，但是在实施的3年中，其“落地”情况却不容乐观。

在2016年工伤保险基金审计中，发现多个省市仍未制定出台工伤保险基金先行支付制度的实施办法，各级社保经办机构也未实施此项制度，给未参保工伤人员及时救治和生活保障造成了一定困难。审计发现，有关部门一直未就先行支付的执法机构协同追偿、坏账损失处理等作出明确规定，支付后的追偿难以落实。虽然陆续出现工伤保险待遇先行支付的成功个案，但是依然没有看见在全国范围内其普遍有效的落实。至今，许多省份仍然没有实行先行支付制度。审计发现，未参保工伤职工仍然面对求偿难的困境，先行支付申请往往被社保经办机构拒绝，工伤保险先行支付制度尚未有效发挥其功效。特别是对用人单位不支付进行举证成为申请的难点。 一些企业即使不为职工投保，其职工发生工伤后按照现行支付办法，也能获得参保同等待遇，容易诱发逃避投保责任甚至骗保等逆向选择行为。审计发现，有的用人单位在未参保职工发生工伤事故后，为逃避支付或补偿责任甚至恶意注销公司登记。

如何推动工伤先行支付制度有效“落地”成为以后工伤保险工作的一大难题。对于用人单位拒不支付举证问题，其实可以提倡采取举证责任倒置，社保机构应该责令用人单位限期支付工伤保险待遇，若用人单位未能举证已支付，则推定为未支付。举证责任倒置可以加快工伤保险先行支付的有效落实，使工伤职工权益得到保障。对于社保机构提出的先行支付款追偿难的问题，应当确立完善的追偿机制，实施未参保单位的法定代表人和其他负责人的个人连带责任。对于确实无法追偿的资金，可以明确规定财政和审计处理程序，以解社保机构的后顾之忧，降低先行支付申请的受理障碍。

审计过程中还发现未有效发挥工伤预防作用、未真正实行省级统筹、未严格执行浮动费率政策等问题。审计署组织的工伤保险基金审计，深化社保审计力度，逐渐摸清工伤保险现状，为国家工伤保险制度的完善提供了方向。为更好贯彻《中华人民共和国社会保险法》、《工伤保险条例》，使工伤保险制度更加科学、合理，适应经济社会发展的需要夯实基础。响应了十三五规划和《政府工作报告》紧紧围绕更好保障和改善民生的要求。此次审计适应我国经济社会发展新常态，有利于进一步完善工伤保险制度。（刘元苹）