抓好“1+2+3”六个方面努力做好领导干部自然资源资产离任审计
【发布时间:2018年11月05日】
【来源:《中国审计》杂志】
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2018年6月至7月,在审计署统一组织领导下,兰州办组织实施了新疆维吾尔自治区政府主席自然资源资产离任(任中)审计,办领导高度重视,专题研究、同步部署经责与自然资源资产离任审计工作,要求提高政治站位,紧扣领导责任,突出地域特点,紧抓风险点和薄弱环节,圆满完成好本次审计工作。

本次审计,兰州办紧紧围绕中央第二次新疆工作座谈会精神和中央领导重要批示落实,以中央关于生态文明建设方针政策和决策部署的贯彻落实为主线,以自然资源管理和环境保护的重大事项为切入点,紧紧围绕审计工作方案确定的审计目标、审计内容重点等,确立了“1+2+3”的审计工作思路,即:紧扣“对领导干部进行总体评价”一个目标;抓住“自然资源资产特点”和“生态环境保护弱点”两个方面;突出“大数据分析、开门搞审计、定自选动作”三种方法。

一、紧扣“一个”目标,捕捉领导干部的“身影”,客观、准确为领导干部“画像”

领导干部自然资源资产离任审计最核心的工作就是依据审计发现的问题,客观评价领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况。

(一)准确把握“三个区分开来”原则。

胡泽君审计长在全国审计机关贯彻落实领导干部自然资源资产离任审计规定的视频会上强调,各地自然资源资产禀赋差异很大,各地生态环境状况也大不相同,要坚持一切从实际出发,认真落实习近平总书记关于“三个区分开来”的要求。

因此,审计组针对每一个审计发现的问题都严格按照“三个区分开来”的原则认真分析判断,为客观准确评价奠定基础。例如,2017年自治区党委提出全区固定资产投资要达到1.5万亿,主席多次主持召开会议要求投资项目力争2017年7月底全面开工建设,但是已经开工的项目中有67.16%的项目未取得环评批复,部分占用耕地的项目未取得用地预审手续。针对重点建设项目手续不全事项如何定责,审计组认真核实,仔细取证,经确认主席虽然提出了尽快开工的要求,但并未要求违反相关规定开工建设,最终审计组从建设项目相关手续不全的角度客观反映了该问题。通过坚持“三个区分开来”的原则,审计组较好地根据审计发现的问题对领导干部作出客观准确的审计评价。

(二)严格遵循“三个”标准,为领导干部履职准确“画像”。

一是“客观”,领导干部自然资源资产离任审计的审计评价应遵循以事实为依据,不能受外界干扰和审计人员的个人主观因素影响,应按照具体审计事项的原貌描述事实情况,作出客观评价。

二是“准确”,自然资源资产管理和生态环境保护涉及到很多方面,在进行审计评价时,要历史地、全面地、辩证地分析领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护中所做的工作,不能以偏概全,应全面准确地反映领导干部的责任履行情况,作出整体评价。

三是“重点”,在保证客观、准确的同时,对领导干部的评价还要突出重点,既能够体现被审计地区自然资源禀赋特点和生态环境保护主要内容,又要突出反映领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任的重大情况,作出具体评价。

(三)从领导干部履职“五个”环节入手,捕捉领导干部“身影”,明确领导干部责任。

秦博勇副审计长在2018年领导干部自然资源资产离任审计中期汇报会上强调,要认真研究与领导干部履职尽责相关联重点事项,抓住可以支撑作出总体评价的问题,“画像”一定要准。为了全面准确的捕捉领导干部“身影”,审计组紧扣领导干部“研究决策、安排部署、推进落实、检查督导、追责问责”等五个环节,系统梳理重大事项。在审计进点后,审计组安排专人梳理主席任职期间主持召开的政府专题会议、常务会议、党组会议等记录纪要和重要批示,整理会议研究决定和领导批示的自然资源资产管理和生态环境保护相关重大事项,汇总形成重要事项清单,下发各审计小组核实。

审计组在核实每个重大事项时都要从“研究决策、安排部署、推进落实、检查督导、追责问责”五个环节入手。如针对自治区落实国有林场改革进展缓慢的问题,审计发现虽然该项工作任务没有按期完成,但在任务进展缓慢的情况下,政府组织研究制定自治区国有林场改革推进方案,及时研究解决改革推进过程中出现的困难和问题,确保了自治区国有林场改革的持续推进。这样,领导干部履职尽责的情况更加清晰,更加有利于客观评价。

二、抓住“两个”方面,突出自然资源资产“特点”和生态环境保护“弱点”

自然资源资产管理和生态环境保护是领导干部自然资源资产离任审计的两项主要内容,审计组在充分掌握和摸清自治区整体情况的基础上,抓准“特点”和“弱点”。

(一)抓住自然资源资产“特点”。

在审前调查过程中,审计组对自治区自然资源基本情况进行全面摸底,了解到自治区水资源短缺矛盾突出,2015年水资源总量已经超过2030年控制目标,地下水超采形势严峻;荒漠化面积大,是全国唯一荒漠化面积增加的省份,防沙治沙任务艰巨;林草面积大,面积重叠问题比较严重。考虑到审计时间、审计质量等要求,最终确定将“水”“林”“沙”3种自然资源作为审计重点,通过重点分析研究,深入揭示自治区在水资源管理、防沙治沙等方面存在的突出问题。

在抓住“特点”的基础上,聚焦重点事项。通过整体数据分析,回答领导干部任职期间自然资源“数量变化”和“质量变化”情况,重点关注“少了”、“坏了”。通过矢量数据分析叠加比对、各类资源约束性指标变化趋势、三个“十条”目标任务完成情况,发现重点区域城市空气质量呈现下降趋势,个别地区水质长期劣五类的问题。

(二)抓住环境保护的“弱点”。

在审计实施过程中,审计组力求准确反映和评价自治区环境保护领域最突出的弱点。通过查阅资料、座谈走访、汇总梳理、分析研判等方式,最终揭示反映出自治区工业集聚区环保基础设施建设滞后,园区的废水、污泥、固体废物未得到有效处理,存在环境风险隐患;石油冶炼过程中形成的含油污泥治理长期底数不清,清理处置滞后;部分城镇医疗废物收集处置能力不足,超时限贮存的问题突出;地方财政资金保障不足,造成部分重点环保工程项目进展缓慢等问题。针对自治区在自然资源资产管理和环境保护中存在弱项、短板等弱点针对性地开展审计工作,既体现了新疆特点,又突出了“问题导向”,也有助于审计提出有针对性的意见建议,推动相关政策措施的贯彻落实。

三、运用“三大”方法,高质量完成好领导干部自然资源资产离任审计

(一)大数据先行,精准打击。胡泽君审计长指出,领导自然资源资产离任审计要敢闯敢试,积极创新,大力推进资源环境审计信息化建设,积极探索大数据审计模式。年初,兰州办借助自治区稳增长审计平台,提前谋划,组建数据分析团队,收集整理资源环保领域电子数据,建立资环审计数据库,向兄弟办学习数据分析思路和技术方法,结合新疆实际情况撰写了数据分析方案,通过趋势、异常、关联、遥感等数据分析方法,采取集中分析,分散核查,统一取证的方法,发现了自然资源划定不准确、底数不清和破坏生态环境等问题线索。

(二)开门搞审计,深化合作。胡泽君审计长指出,开展领导干部自然资源资产离任审计要坚持“开门搞审计”。在办领导的大力支持下,兰州办与甘肃省地理信息测绘局合作,抽调专业水平高且参与过相关审计工作的业务骨干充实到审计组中,协助审计人员解决地理国情数据比对分析中存在的方法欠缺、技术不熟练等问题,既增强了审计的专业判断能力,提高了审计人员的专业分析能力,也拓展了审计人员运用地理国情数据比对分析深入开展审计工作的思路和方法。此外,我办还积极协调甘肃省环境保护厅,抽调参加过环保督查和环境监察的业务骨干参与审计项目,重点对环境保护领域进行重点审计,取得了比较好的效果。

(三)选好自选动作,做出亮点。在完成好审计工作方案确定的内容重点的基础上,兰州办积极落实资环司领导的指导意见,结合审计掌握情况,对自治区天山北坡经济带和伊犁河流域的工业结构布局、环保基础设施建设、环境风险隐患等重点事项,深入开展系统关联、汇总分析、集中核实,揭示反映了天山北坡经济带污染防治设施建设滞后、部分核心城市空气污染未得到有效改善,伊犁河流域重污染企业分布众多、环境风险较大、环保基础设施配套建设缓慢,部分企业污水超标排放现象严重等问题,使审计成果更加突出新疆特色,也更好地发挥了审计监督作用,有效推动了重点区域的生态文明建设。(审计署兰州特派办 刘晓楠)

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