开展领导干部自然资源资产离任审计是生态文明体制改革的重要任务之一。2017年，中办、国办印发《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》，标志着领导干部自然资源资产离任审计由试点进入到全面推开阶段。上海市从2015年起开展领导干部自然资源资产离任审计试点，至今已探索出一条适合该市实际的审计路径，取得了较好成效。

一、突出“谋、合、联”，推动全市领导干部自然资源资产离任审计

2015年中办、国办《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》下发后，上海市审计局结合审计署有关会议精神和工作要求，就开展领导干部自然资源资产离任审计试点的工作安排，向市政府主要领导作了汇报。上海市领导明确要求市审计局及有关部门按照两办文件精神和审计署的统一部署，精心组织好领导干部自然资源资产离任工作，并强调加强自然资源的开发利用管理和环境保护工作，发挥资源环境审计在促进生态文明建设中的积极作用，也是上海自身发展的需要。在上海市委市政府的重视和领导下，上海市审计局推动全市领导干部自然资源资产离任审计的不断发展。

一是突出“谋”字，用“三年计划”谋划发展蓝图。2009年起，该局开始编制全市审计机关资源环境审计工作三年计划，至今已实行了三轮三年计划。最新一轮三年计划积极贯彻党的十八大以来，党中央国务院有关生态文明建设的一系列重大决策和部署的精神，结合上海市“十三五”规划纲要提出的“要着力解决好制约上海发展的明显短板和突出问题”工作要求，明确了全市审计机关2016年至2018年资源环境审计的目标和任务，提出了领导干部自然资源资产离任审计的时间表，从2016年部分区审计局试点，到2018年全面推开。截止目前，全市审计机关共计开展了27项领导干部自然资源资产离任审计。

二是突出“合”字，用“1+5”工作格局整合审计资源。2010年，上海市审计局成立了资源环境审计协调领导小组，发挥协调指导功能，整合全市审计资源，提高审计效能。2013年，资源环境审计协调领导小组研究提出了构建“1+5”资源环境审计工作新格局的理念，即1个独立实施型资源环境审计和5个统筹实施型资源环境审计，在提升独立型资源环境审计(调查)数量和质量的同时，把资源环境审计融入到财政审计、金融审计、企业审计、投资审计、经济责任审计等专业审计的全过程。在领导干部自然资源资产离任审计发展之初，上海市审计机关充分利用已有的“1+5”工作格局，探索自然资源资产离任审计的内容和方法，为后续开展独立实施型自然资源资产离任审计积累了经验，同时实现在有限的审计资源条件下，扩大自然资源资产离任审计的覆盖面。

三是突出“联”字，用“三个平台”推动市区联合发展。首先是指导平台，近期该局召开了全市领导干部自然资源资产离任审计工作推进会议，动员和组织全市审计机关积极做好这项工作，针对上海市的自然资源资产禀赋特点，在两办规定的制度框架下，研究编制适合该市实际情况的领导干部自然资源资产离任审计工作方案，向全市审计机关发布，指导各区审计局规范审计工作，并做好审计过程中的咨询指导工作；其次是交流平台，该局通过召开研讨会、编选审计经验材料等方式，为市区两级审计机关搭建交流平台，宣传好的经验做法，也鼓励各区审计局向市局提出工作建议，形成市区良性互动；最后是服务平台，为了解决区审计局缺乏资源环境类审计人才的困境，该局搭建各种服务平台，加强对区审计局的培训和支持，例如以审代训，吸纳区审计局人员参与自然资源资产离任审计项目，对各区审计局开放大数据共享平台，提供数据资源和技术支撑。

二、创新“研究式审计”新思路，探索审计新方法

一是开展“研究式审计”，探索审计内容和评价指标。领导干部自然资源资产离任审计不同于传统的经济责任审计，是一项新的任务，缺少可供参考的经验和模式。上海市审计局提出“研究式审计”模式。一方面，“把研究带入实践”，他们总结多年来通过开展资源环境审计，对自然资源资产管理和生态环境保护制度机制的认识和经验，形成对领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护领域承担的主要责任的基本认知。在开展自然资源资产离任审计时，结合上海的特点，分析梳理领导干部履行责任的重点，确定审计重点。上海自然资源种类不多，主要是土地资源、水资源和森林资源，但对生态环境的保护投入力度很大，因此，他们将上述自然资源和水污染防治、大气污染防治、固体废物处置纳入审计内容。做到有点有面，落实审计署关于总体评价和问题导向的总体要求。另一方面，“从实践走向研究”，他们在两办规定的框架下，结合上海实际，对自然资源资产离任审计进行系统研究，归纳审计内容、细化审计评价指标、提炼审计组织方式，将实践心得转化成科研成果，形成可供复制的经验，为今后的审计实践提供规范指引。

二是实施“组团式审计”，统筹安排审计项目。一方面实施“项目组团”，将自然资源资产离任审计与经济责任审计进行组团。从2016年开始，根据市政府主要领导的要求，上海市审计局每年主动与市委组织部沟通，确定自然资源资产离任审计的试点对象。为了避免重复审计，一般对领导干部开展自然资源资产离任审计时，同时也开展经济责任审计。至今，该局共对3个区的党政领导干部和1个部门的领导干部开展了自然资源资产离任审计。在实施审计项目时，自然资源资产离任审计和经济责任审计各自单独立项，并且在审计方案制定、审计组分工、审计报告或审计意见起草等方面，保持各自的独立性，突出各自的审计重点，统筹审计资源，加强信息共享和成果互通，提高审计监督整体效能。另一方面实施“处室组团”。随着自然资源资产离任审计全面推开，该局从以往由单一处室实施改为处室组团式审计，打破处室间隔，吸纳农业与资源环保审计处、财政审计处、投资审计处、计算机审计处等业务处的人员组成审计组，发挥各自特长，优化审计组的能力结构，发挥审计团队的最大效能。

三是探索“数字化审计”，创新审计技术方法。近年来，上海市审计局高度重视大数据审计，与各主管部门共享数据，建立了审计数据库，并且开发了一系列大数据审计方法。在领导干部自然资源资产离任审计中，该局发挥大数据审计的优势，运用计算机信息技术，创新审计技术和方法，提高审计效率。在审计扬尘污染时，审计人员“用计算机代替人腿”，利用航空影像图，对易扬尘码头进行搜索，在影像图上查看码头现状，关注是否存在现场散乱、地面未硬化的线索，再进行现场核实，查实易扬尘码头未实施扬尘污染防治改造的问题。在审计耕地真实性时，审计人员“用计算机代替人眼”，运用地理信息系统，对土地管理部门提供的耕地图层数据和林业部门提供的林地现状图层数据进行叠加分析，自动查找耕地图层与林地图层的重叠图斑，筛选林业部门统计的林地和土地管理部门统计的耕地存在重复的线索。在审计土地出让时，审计人员“用计算机代替人脑”，通过对工商管理、土地审批等数据库的比对，审查是否存在企业取得土地后在未达到土地转让条件的情况下变更项目公司股权，以此种方式变相转让土地使用权的问题。

三、实现“三个结合”，扩大审计成效

一是将审计与大调研相结合，问需于民、问计于民。上海市审计局积极落实习近平总书记关于大兴调查研究之风重要指示精神和上海市委的重要部署，开展“不忘初心、牢记使命，勇当新时代排头兵、先行者”大调研。在开展领导干部自然资源资产离任审计时，将发现的普遍性、代表性问题，特别是一些跨部门、跨区域、长时间未得到有效解决的问题列入大调研计划，深入基层，开放式查找问题，听取基层的好思路和好建议。例如在对区党政领导干部的自然资源资产离任审计中，审计人员发现了农村生活污水处理设施在项目管理养护方面存在一些问题，按照这一线索，审计组迅速组成了调研组，对农村生活污水处理开展了大调研，审计干部进企业、进社区、进农村，问需于民、问计于民，摸清了农民的需求、问题的原因，也收集了好的经验做法，形成了关于如何加强农村生活污水处理设施管理养护的大调研信息，被市委大调研工作简报采用。

二是将审计与政策建议相结合，助力污染防治攻坚战。为了贯彻十九大提出的打好污染防治攻坚战重大部署，落实市委市政府提出的“凝聚全社会共抓生态环境保护的强大合力，坚决打好污染防治攻坚战”工作要求，上海市审计局对近几年开展领导干部自然资源资产离任审计的审计结果进行了汇总分析，从中挖掘具有普遍性、涉及体制机制的问题，向市委市政府反映了本市需要引起关注的环境风险隐患，为市委市政府和市有关部门完善生态环境保护体制机制、从根本上降低环境风险隐患提供了针对性建议。审计成果从分散的点汇集成具有代表性的面，从体制机制的角度，为政府决策提供了有效参考，扩大了自然资源资产离任审计的成效，为该市打好污染防治攻坚战发挥了审计的积极作用。

三是将审计与问责相结合，倒逼领导干部落实生态责任。建设生态文明关系人民福祉、关乎民族未来，是领导干部肩负的重要政治责任。在开展领导干部自然资源资产离任审计时，他们紧扣领导干部的生态文明建设职责，精准定位审计内容和重点，以问题为导向，对领导干部履职情况做出客观评价，审计结果报市委组织部，作为考核干部的重要依据。为了进一步提高审计成果的运用，该局与市委组织部、市纪委探索建立长效沟通机制，及时将审计发现的问题以提请关注函、移送处理书等形式移交市纪委等有关部门，对问题做进一步查处和责任追究。通过审计，增强领导干部的生态保护意识，促进坚持正确的政绩观，推动领导干部和被审计区或单位及时纠正问题、堵塞漏洞、完善机制，充分发挥审计在推进生态文明建设中的倒逼作用。

上海市审计局将认真贯彻党的十九大精神，特别是关于打好“三大攻坚战”的决策部署，把服务于打好污染防治攻坚战放在审计工作突出位置，全面贯彻中央审计委员会第一次会议精神，积极落实中央两办规定，精心组织开展地方党政领导干部自然资源资产离任审计，为决胜全面建成小康社会、建设美丽中国发挥审计工作应有的作用。（上海市审计局）