探索构建领导干部自然资源资产离任审计实务模型
【发布时间:2018年11月26日】
【来源:《中国审计》】
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绍兴市审计局 潘旺明 丁美玲 于军 严轶斐

2014年初,绍兴市审计机关依托领导干部经济责任审计,在全省率先开展领导干部自然资源资产离任审计试点探索。截至目前,已先后实施31个自然资源资产离任审计项目,覆盖土地、林业、水等自然资源资产类型,涉及5个政府部门、2个开发区、1个工程指挥部、1个湖区管委会和22个乡镇。实践中,绍兴市审计机关立足基层审计机关层面,探索不同类型自然资源资产离任审计的内容与方法,尝试构建相关审计实务模型,为进一步推进自然资源资产离任审计提供了有益借鉴。

一、主要做法

(一)审计对象的确定——遵循“两种思路、三项原则”。

“两种思路”:一是被审计的领导干部为线索,根据其任期及管理区域等实际,选择确定若干主要自然资源资产类型实施离任审计;二是以某一类型资源资产为线索,检查领导干部对该资源资产管理、开发和保护等方面的尽责情况。

“三项原则”:一是资源有特色原则。根据区域自然资源禀赋和发展规划,合理选定自然资源资产类型,进而确定审计对象。二是管理有职责原则。领导干部被赋予相关自然资源资产管理职责,且有权管理、支配、使用所审计的自然资源资产。三是绩效可评价原则。尽可能选择有形有界、可计量的自然资源资产,并应具有一定基础数据,具备基本审计评价条件。

(二)审计内容的确定——把握“一个原则、五个重点”。

“一个原则”:即以责定审原则,根据领导干部履行自然资源资产相关职责情况确定离任审计的主要内容。

“五个重点”:一是存量情况。审查相关自然资源和资产存量特别是任期首年的存量情况。二是增量情况。审查并反映相关自然资源资产的增量值,尤其是离任时的增量值。三是消耗量情况。审查任期内所管辖自然资源和资产的消耗及变化量,反映为推动发展所产生的生态和资源代价情况。四是使用效率情况。关注自然资源和资产的使用绩效,反映任期内资源资产与产值的消耗比率。五是保护管理情况。审查任期内自然资源资产保护监管方面政策制度制订完善、执行落实情况,及自然资源资产损害赔偿及责任追究等情况。

(三)审计方法的确定——把好“四个关口”,用好“五种方法”。

“四个关口”:一是政策执行关。审查相关自然资源资产管理使用等政策法规落实和相关规划、措施、办法的制定与执行情况。二是开发利用关。紧盯自然资源资产开发、利用等方面,审查相关资金的筹集、使用与监管等环节,重点关注资源使用绩效。三是守住底线关。紧盯自然资源资产开发管理、环境保护与生态安全等方面划定的基线、上线、下线、红线,如耕保红线、林保红线等,审查有无超越底线情况。四是保护修复关。审查任期内当地有无重大生态环境损害事件,相关风险隐患预警、损害事件处置情况;把好相关资金管理使用、项目建设运行等关口,促进自然资源资产有效管理。

“五种方法”:一是资料查阅法。收集任期内与履行自然资源资产管理相关的各类资料,重点关注资金项目和政策落实两方面,了解财政性资金投向自然资源资产情况,检查与自然资源资产相关的法律、规章、制度等的执行情况。二是走访座谈法。通过与内部、外部相关人员当面访谈,了解资源与环境保护等工作情况,多个角度获取对领导干部履职的评价。三是延伸取数法。向相关部门了解自然资源资产的变化情况,如向国土部门调查任期内供地规模及结构,土地整理的面积及质量等土地占补平衡情况;向环保部门了解断面水质抽样测量结果等反映环境保护力度的情况。四是实地观察法。聘请相关资源和环境专家协同调查取证,组织审计人员深入一线对自然资源资产进行实地踏看观察,取得审计第一手资料,确保审计结果真实可靠。五是综合分析法。通过梳理定量、定性指标及审计掌握的其他情况,综合分析领导干部任期内对自然资源资产开发利用、管理保护等方面的情况,并将分析结果作为审计评价内容。同时,注重以上审计方法的综合运用,以运用地理信息技术实施审计为例,可从国土、林业等部门取得数据,由技术支持单位将矢量图像、遥感影像图等叠加比对和大数据计算分析查找疑点线索,再由审计组根据坐标信息确定位置进行实地核查取证,有效提高了审计效率。

(四)评价指标的确定——做到“定量分析+定性评价”相统一。

“定量分析”:针对不同类型自然资源资产特性,选择相应计量依据及方式方法,对无形、复杂的自然资源资产进行有形计量、有效量化,并根据存量指标、消耗量指标、使用效率指标、极限值指标等作出审计评价。如在某审计中,探索评价土地和水资源质量提升对自然资源资产负债的影响,采用项目实施前后土地年租金现值(收益还原法)差额衡量土地资源增值额、实施后水资源节约金额衡量水资源节约额。

“定性评价”:将审计评价落脚点放在领导干部对自然资源资产的履职尽责情况上,在分析量化指标的同时,关注被审计对象在自然资源和资产相关政策法规的制定执行、监督管理等方面的履责情况,关注被审计对象在自然资源和资产管理中是否存在不作为、慢作为、乱作为等问题,充分考虑资源环境问题的复杂性,审慎客观地作出审计评价。

(五)审计模型的初步构建——3类主要自然资源资产及乡镇自然资源资产离任审计的内容及基本框架。

1.土地资源资产离任审计。重点关注耕地保护、建设用地节约集约利用、土地出让金收支与管理三个方面。在耕地保护方面,重点审查约束性指标落实、目标责任制完成及相关指标真实性情况;在建设用地集约利用方面,围绕权力运行、资源配置、经济操作行为,关注重点行业和投资项目,特别是主要商业和房地产项目、工业用地的竞争性供应和使用等;在土地出让金收支与管理方面,重点关注违规减免土地出让收入、借机谋取私利、侵占骗取安置补偿款等情况。

土地资源资产离任审计的基本框架模型如下(图1):

图1 土地资源资产离任审计的基本框架模型

2.水资源资产离任审计。以水资源资产的保护与开发利用、损害与修复追责等为主线,将水资源相关重大决策部署落实、饮用水源地保护与污染源治理、农业面源污染与养殖污染治理、农村污水和垃圾处理及重大水污染事件处置及追偿追责等作为审计重点内容。以库区水资源资产离任审计为例,关注领导干部任期内对库区水资源资产保护规划编制与机制建设、项目开发与资源保护、日常监测与应急管理等情况。

库区水资源资产离任审计基本框架模型如下(图2):

图2 库区水资源资产离任审计的基本框架模型

3.林业资源资产离任审计。重点围绕日常管理、开发利用、保护修改三个方面,将检查林业资源资产日常管理、山林覆盖率和蓄积量等、林地征占用、年度森林采伐限额执行、改变林地性质的垦造耕地、林业专项资金和有偿使用费、年度造林任务完成、公益林管理及森林消防责任落实等情况作为审计关注重点,其基本框架模型如下(图3):

图3 林业资源资产离任审计的基本框架模型

4.乡镇领导干部自然资源资产离任审计。总体上可从开发利用、占补平衡、保护修复等视角,对土地、林业、水、矿产等资源类型综合实施。审计内容和方法可参照前述几类自然资源资产离任审计的内容与方法,结合实际有机选取。同时,注重对区域内生态环境保护情况的审计力度,关注生态环境总体情况、环境损害和修复情况、相关管理制度建立与执行等。

乡镇自然资源资产离任审计基本框架模型如下(图4):

图4 乡镇自然资源资产离任审计的基本框架模型

二、工作成效

1.揭示了自然资源资产管理中存在的问题和薄弱环节。

通过审计实践,揭示了一批发展中值得关注的问题和薄弱环节。如在林业资源资产审计中,发现部分林业规范性文件条款与上级规定不符、林业生产用地体外审批、公益林与耕地基本农田重叠或被侵占等问题;在土地资源资产离任审计中,发现未经审批改变土地用途、矿山环境污染监管不到位等问题。审计机关根据审计发现的问题,均提出了审计建议,堵塞了管理漏洞,弥补了监管短板。

2.催生了一批自然资源资产管理和保护的政策制度。

通过审计实践,注重从制度机制层面发现问题、推进整改。比如,通过对某开发区土地资源资产离任审计,促进开发区完善土地管理制度,推动市政府出台临时改变房屋用途管理的实施意见;通过对某乡镇山林资源离任审计,推动县级党委出台专门意见,加大对山区生态和耕地保护政策扶持力度;通过对某乡镇水资源资产离任审计,促使水利、环保部门完善部分考核指标,提高了行业监管的科学性。

3.夯实了推进自然资源资产离任审计的工作基础。

通过审计实践,审计机关、审计人员对自然资源资产离任审计经历了从无到有的全新认识,培养锻炼了一批适应自然资源资产离任审计的审计人员;初步形成了从审计对象选择到审计内容确定,从审计方案编制到审计团队组建,从审计数据获取到审计结果评价等一系列工作制度和方法,特别是探索形成的领导干部自然资源资产离任审计内容、方法及审计实务框架模型,为进一步推进自然资源资产离任审计奠定了扎实基础。

三、体会与启示

1.要注重推动建立高层次多部门的领导协同机制。

积极推进在党委政府层面建立工作领导小组,研究部署面上工作,协调解决相关重大问题;推动建立自然资源资产离任审计工作协调机制,建立由干部监督管理部门、自然资源管理部门及审计、统计、地理测绘等部门组成的联席会议或协调小组,完善工作沟通配合与结果运用等机制,特别是根据不同自然资源资产类型,建立相关工作沟通与数据分享渠道,进一步形成工作合力。

2.要大力推进自然资源资产离任审计基础建设。

加大对审计人员相关基础知识和技术方法的培训力度,引进相关专业人才充实审计队伍。积极关注自然资源资产确权登记、自然资源资产负债表编制等工作进展,主动与自然资源资产部门和统计部门进行对接,获取有关自然资源资产的资料和信息。呼吁有关部门完善自然资源资产法律体系,针对不同类型自然资源资产建立明确的目标考核体系,对自然资源保护、政策制订执行等进行科学审慎评价,为审计机关开展自然资源资产离任审计提供法律依据和数据基础。

3.要持续加强新兴技术在审计中应用的深度。

要加大对相关管理系统数据的收集和分析力度,利用大数据技术分析自然资源资产的存量、增量情况及其变化原因,提高审计监测能力;推动通过云计算建立自然资源资产信息集合,按照“互联网+审计”理念,探索依托分布式数据库、云存储等互联网络平台与技术,集中管理各类自然资源基础数据,强化对数据的挖掘与共享,努力提升审计质量和效率。

4.要加快建立完善第三方支持协作机制。

要加强与测绘地理信息部门和专业机构的协作,通过签订合作框架协议等方式建立协作平台,加紧探索地理信息技术手段与传统审计方式的有机融合,创新自然资源资产离任审计的技术方法;注重审计专家顾问团队的组建工作,聘请自然资源与生态环境领域专家为审计实施提供智力支持,通过授权委托等方式与专业机构开展技术协作,或直接聘请有关技术人员参与审计,通过借脑借力等多种方式弥补审计人员专业技术短板和人力不足难题,致力提升自然资源资产离任审计效率。

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