促进预算编制质量提高是深化部门预算执行审计的关键
俞文源（审计署民族宗教审计局）
摘要：本文从分析部门预算自身存在的问题入手，提出部门预算执行审计中有些问题屡查屡犯的重要原因在于编制的预算缺乏科学性、合理性。审计工作应该深入分析预算执行中存在问题的根源，提出具有建设性的审计建议，促进被审计单位提高预算编制质量，加强预算约束能力，从源头上杜绝违法违规、屡查屡犯等现象。这也是贯彻“牢固树立科学审计理念，充分发挥审计工作免疫系统功能”的内在要求。
审计署派出审计局对中央部门预算执行情况进行审计监督，通过发现问题进而提出审计建议，使得中央部门预算执行逐渐规范，预算执行率逐年提高，维护了国家财政资金安全，提高了财政资金使用效率。但有些问题多年审计仍然存在，甚至屡查屡犯，如无预算安排项目、扩大资金开支范围、资金闲置等。出现这些问题的根本原因在于预算编制环节把关不严，没有经过科学合理分析预算项目的必要性、可行性，没有详细测算预算项目支出数据，没有制定详细的预算项目执行计划，没有深入考虑预算项目执行中存在的难点，重申请资金数量，轻资金使用效益。由于编制的预算缺乏约束性，给人为干扰预算执行留下可乘之机，容易出现项目支出之间、基本支出和项目支出之间串用资金、挪用资金等问题。
预算是指导财政资金使用方向、约束财政资金使用规模、提高财政资金使用效益的重要手段，也是财政资金执行效率高低的考量依据。预算编制的科学性与否是目前影响预算执行效率的最关键因素。就目前部门预算执行审计的情况看，人为干扰预算执行的问题已在逐年减少，危害性也逐渐下降，目前部门预算执行中更突出更严重的问题是损失浪费和资金使用效率低下的问题，造成部门预算执行存在这些问题的根本原因在于年初编制的预算缺乏科学性、合理性，编制的预算不具备约束能力。只有制定一个编制科学、内容完整、测量准确的预算计划，才能从根本上提高部门预算执行效率和质量，才能从根本上杜绝审计问题年年查年年出现的现象。因此，深化部门预算执行审计，提高预算执行效率，重点要促进预算编制质量的提高。
一、透过预算执行审计报告看部门预算编制存在的问题
（一）收入预算编制存在的问题
从目前部门预算执行审计发现的问题看，普遍存在未将本部门所有收入均纳入预算的现象，部门预算编制不完整，造成部门收入数据不真实。
由于财政管理部门同资产管理部门没有建立起很好的协调配合机制，财政管理部门无法全面掌握预算执行部门拥有的资源数量，双方信息的不对称造成应纳入预算的收入没有纳入预算，比如国有资产出让、出租收入，其他部门横向的经常性拨款等。另外，有些部门所属二级单位对外投资办公司，公司盈余、亏损均没有纳入预算管理，存在国有资产流失风险。收入预算不完整就无法完整进行预算资金支出绩效考核，考核结果也就不够真实。
（二）支出预算编制存在的问题
1.基本支出预算编制存在的问题。
定员定额、实物费用定额是基本支出预算编制的好方法，使用这种方法编制的预算既能保证机构正常运转又能节约财政资金减少浪费现象。但是，要达到这样的目标前提是必须有一个同部门承担的业务职能相适应的定额标准，通过对定员定额、实物费用定额试点单位审计发现，目前的定额核定方法仍不够完善，定额标准不够准确，部门预算的核定不能同部门占用公共资源有机结合，容易造成“想干事的没有钱，有钱的没事可干”。
此外，财政管理部门要求“一上”时基本支出预算原则上按上年预算批复数编报，上年预算批复数不能完整反映当年实际支出情况，造成下年基本支出预算不足或者超支，且每年都要调整，影响预算的严肃性和约束性。
2.项目支出预算编制存在的问题。
一是大多数项目支出预算编制能够严格执行项目库制度，从项目库中挑选项目，但审计发现有些部门项目库中的许多项目本身论证不够充分，立项、评估工作不重实质走形式，对项目没有进行严格的遴选、论证、审核和排序，项目库中的待选项目本身质量不高，预算执行单位盲目申请资金，使用预算资金时出现许多困难导致项目无法按期完成，或者完成质量很低，资金使用效益低下。
二是申请资金时存在小项目大预算情况，预算资金头戴三尺帽。某些项目申请资金时夸大项目资金需要量，申请到的资金严重超过实际需要量，浪费现象严重，有些项目资金净结余数额大且长期留置在账户中。
（三）预算编制程序存在的问题
部门预算编制工作在财务部门，具体执行部门是各业务司局，代编预算不准确造成执行困难。某些部门没有形成资产管理部门与预算管理部门协调配合的国有资产管理机制，预算管理部门只关心预算资金申请和批复，不掌握资产采购、入库、出库、使用等情况，编制预算时“闭门造车”，预算自然不准确，对预算资金的监督、管理亦不到位。
二、以预算执行审计结果促进预算编制质量提高
通过深入分析部门预算执行审计结果，我们发现预算执行环节中存在的许多问题根源实际在预算编制环节，审计应从根源上分析问题，提出更多促进预算编制质量提高的审计建议。
（一）促进预算编制全面、无遗漏，增强预算完整性
1.审查部门是否将所有的收入项目均纳入预算管理，包括政府性基金、行政事业性收费、国有资产出租出让收入等；所有的支出也都通过预算下达，不能游离于预算之外，要做到“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”；另一方面审计预算计划的调整，确保年初编制的预算尽量完整，减少对预算计划的调增、调减，提高预算约束力，增强预算严肃性。
2.审查预算执行的全过程是否符合相关规定，执行是否按流程、权限办理，手续是否严谨、齐全。通过发现预算执行过程中存在的问题反映中央部门是否存在不符合国家有关的法律、法规、政策、行业技术标准、定额、工作规范等编制预算；是否存在超过核定的机构、职责、人员编制预算，是否综合考虑本单位发展计划、工作任务和以前年度预算执行情况等编制预算。此外，应关注收入预算编制是否完整、真实、合法，是否存在人为低估、隐瞒收入的情况。
（二）促进编制的部门预算更加适应预算执行部门的具体工作职责，提高部门预算编制的科学性、准确性
第一，基本支出资金的安排要严格同部门业务相联系，尽量做到事权财力相结合，处理好公平和效率的关系；如定员定额标准的设定要充分考虑各种因素，财力既要保证部门的正常运行和发展又要提倡节约，既杜绝定额标准高造成浪费，又避免因为定额标准低造成公用经费、人员经费挤占项目经费情况发生，促进基本支出预算严格按照“综合预算、优先保障、定员定额”的原则编制。
第二，项目支出预算审计中应关注申报的项目是否符合国家有关方针政策和预算资金使用范围，充分体现单位职责履行、工作任务完成和事业发展的需要；是否严格按照确定的实施计划拨付预算资金，是否达到预定的项目目标；同时应监督项目的申报内容是否真实，同一项目有无多渠道申请资金，重复编列预算项目的问题；列入政府采购范围和限额采购标准的采购品目和项目，是否按规定编制了政府采购预算。通过审计促进项目支出预算的编制严格遵循“综合预算、科学论证、合理排序”的原则，实行滚动项目库制度，项目库内容分轻重缓急排序，且由静态向动态转换，不断更新改进，编制预算时优先安排那些促进经济社会发展的必须项目，充分发挥预算项目时效性，及早体现重大项目的社会效益、经济效益。
第三，审计中发现的项目预算资金未按期下达、项目工程未按期完成等情况，经过分析发现主要原因是项目预算论证不充分、准备不完善等造成的。各部门在编制项目支出预算时要有明确的实施计划和时间进度，编制的预算可操作性要强，增强项目可执行力。
第四，审计中发现的项目资金使用效率低下导致的损失浪费等问题，根源在于没有一套严格的考核体系，各部门应建立一套完善的衡量项目支出效益的标准体系，项目申报时必须明确项目完成后将要达到的目标，量化考核指标，考核项目工程是否达到预期的社会效益、经济效益，有利于监督。综合分析衡量效益性的三类指标，一是部门运用财政资金履行公共职能的指标。如工作量完成率、群众的受益率、社会的满意率、标准的达标率等；二是部门预算批复规模、实际支出规模等横向指标。如本年度经费占上年支出的比例、本部门支出占同行业其他部门支出的比例、人员经费占部门支出的比例、公用支出占部门支出的比例等；三是部门预算资金占财政总支出规模等纵向指标。如部门收入占财政总收入的比重及收入增长率、部门支出占财政总支出的比重及其增长率、部门结余占财政年度节余的比重等。
三、以预算执行审计推动部门预算编制德科学化、合理化
通过具体的审计实践及被审计单位的反馈发现，部门预算执行审计不能仅停留在揭露、查处重大违法违纪案件上，而是要从更深层次的体制、机制、制度层面反映问题，提出具有建设性的审计建议，促进被审计单位不断提高抵御、预防风险的能力，增强其自身的免疫力。
（一）推动建立统一、完善的财政预算管理制度
推动预算法的修订，推进财政管理制度的统一完整。推动部门预算编制方法从基数加增长向零基预算制度转变。扩大目前的定员定额、实物费用定额试点，财政部门应组织专门力量收集并分析试点数据，为将来制作统一的零基预算标准做准备。
（二）推动预算精细化管理，推进预算公开、增强预算透明度
一是积极推进部门预算精细化管理，建立预算编制与执行相结合的机制，强化财政拨款专项结余和净资金结余管理，加强预算支出绩效评价体系建设；二是继续推进预算公开，建立完善的财政预算信息披露制度，主动公开部门预算、收支决算情况。进一步加强预算编制和审核工作，强化预算执行中的监督和管理，建立规范预算执行的长效机制。
（三）促进事权和财力的匹配，提高部门职责履行质量
结合部门实际情况，对比分析部门预算执行考评指标数据，发现是否存在事权同财力不匹配的现象，将部门承担的职能、工作量大小、职责履行质量同预算批复相结合，坚决杜绝“小事权,大财力”造成的损失浪费和“大事权，小财力”造成的职责履行质量低下现象。
（四）转变审计工作思路，将审计工作重心前移，由事后、事中审计向事前审计转变
将审计工作从事后审计逐步转向事前审计，将审计的功能从“看病治病”逐步转向“预防”，充分发挥审计工作的免疫系统功能，同时提高被审计单位自身免疫力，才能做到“少出问题，不出问题，至少不出大问题”，也能有效避免重大损失浪费等现象。
（五）促进问责机制的真正建立
促进预算执行责任追究制度的建立，对编制虚假预算套取预算资金、改变预算资金用途、扩大预算资金开支范围等问题导致不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，决策失误造成损失，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行责任追究。
实行关口前置，建立预算部门责任承诺制度，对于重要项目还可以面向全社会公开承诺。承诺在先，问责在后，问责客体在思想上就更加容易理解和接受，在责任事故、事件发生后，才能主动地认识错误和承担责任。
满足公众充分的知情权和参与权，建立多渠道、高效率的公众投诉体系，使民情民意能尽快进入监督机构的视听。通过公众的普遍参加以及积极回应，形成互动的动态问责，保证问责制度的全方位执行。（作者：审计署民族宗教审计局 俞文源）
审计署派出审计局对中央部门预算执行情况进行审计监督，通过发现问题进而提出审计建议，使得中央部门预算执行逐渐规范，预算执行率逐年提高，维护了国家财政资金安全，提高了财政资金使用效率。但有些问题多年审计仍然存在，甚至屡查屡犯，如无预算安排项目、扩大资金开支范围、资金闲置等。出现这些问题的根本原因在于预算编制环节把关不严，没有经过科学合理分析预算项目的必要性、可行性，没有详细测算预算项目支出数据，没有制定详细的预算项目执行计划，没有深入考虑预算项目执行中存在的难点，重申请资金数量，轻资金使用效益。由于编制的预算缺乏约束性，给人为干扰预算执行留下可乘之机，容易出现项目支出之间、基本支出和项目支出之间串用资金、挪用资金等问题。
预算是指导财政资金使用方向、约束财政资金使用规模、提高财政资金使用效益的重要手段，也是财政资金执行效率高低的考量依据。预算编制的科学性与否是目前影响预算执行效率的最关键因素。就目前部门预算执行审计的情况看，人为干扰预算执行的问题已在逐年减少，危害性也逐渐下降，目前部门预算执行中更突出更严重的问题是损失浪费和资金使用效率低下的问题，造成部门预算执行存在这些问题的根本原因在于年初编制的预算缺乏科学性、合理性，编制的预算不具备约束能力。只有制定一个编制科学、内容完整、测量准确的预算计划，才能从根本上提高部门预算执行效率和质量，才能从根本上杜绝审计问题年年查年年出现的现象。因此，深化部门预算执行审计，提高预算执行效率，重点要促进预算编制质量的提高。
一、透过预算执行审计报告看部门预算编制存在的问题
（一）收入预算编制存在的问题
从目前部门预算执行审计发现的问题看，普遍存在未将本部门所有收入均纳入预算的现象，部门预算编制不完整，造成部门收入数据不真实。
由于财政管理部门同资产管理部门没有建立起很好的协调配合机制，财政管理部门无法全面掌握预算执行部门拥有的资源数量，双方信息的不对称造成应纳入预算的收入没有纳入预算，比如国有资产出让、出租收入，其他部门横向的经常性拨款等。另外，有些部门所属二级单位对外投资办公司，公司盈余、亏损均没有纳入预算管理，存在国有资产流失风险。收入预算不完整就无法完整进行预算资金支出绩效考核，考核结果也就不够真实。
（二）支出预算编制存在的问题
1.基本支出预算编制存在的问题。
定员定额、实物费用定额是基本支出预算编制的好方法，使用这种方法编制的预算既能保证机构正常运转又能节约财政资金减少浪费现象。但是，要达到这样的目标前提是必须有一个同部门承担的业务职能相适应的定额标准，通过对定员定额、实物费用定额试点单位审计发现，目前的定额核定方法仍不够完善，定额标准不够准确，部门预算的核定不能同部门占用公共资源有机结合，容易造成“想干事的没有钱，有钱的没事可干”。
此外，财政管理部门要求“一上”时基本支出预算原则上按上年预算批复数编报，上年预算批复数不能完整反映当年实际支出情况，造成下年基本支出预算不足或者超支，且每年都要调整，影响预算的严肃性和约束性。
2.项目支出预算编制存在的问题。
一是大多数项目支出预算编制能够严格执行项目库制度，从项目库中挑选项目，但审计发现有些部门项目库中的许多项目本身论证不够充分，立项、评估工作不重实质走形式，对项目没有进行严格的遴选、论证、审核和排序，项目库中的待选项目本身质量不高，预算执行单位盲目申请资金，使用预算资金时出现许多困难导致项目无法按期完成，或者完成质量很低，资金使用效益低下。
二是申请资金时存在小项目大预算情况，预算资金头戴三尺帽。某些项目申请资金时夸大项目资金需要量，申请到的资金严重超过实际需要量，浪费现象严重，有些项目资金净结余数额大且长期留置在账户中。
（三）预算编制程序存在的问题
部门预算编制工作在财务部门，具体执行部门是各业务司局，代编预算不准确造成执行困难。某些部门没有形成资产管理部门与预算管理部门协调配合的国有资产管理机制，预算管理部门只关心预算资金申请和批复，不掌握资产采购、入库、出库、使用等情况，编制预算时“闭门造车”，预算自然不准确，对预算资金的监督、管理亦不到位。
二、以预算执行审计结果促进预算编制质量提高
通过深入分析部门预算执行审计结果，我们发现预算执行环节中存在的许多问题根源实际在预算编制环节，审计应从根源上分析问题，提出更多促进预算编制质量提高的审计建议。
（一）促进预算编制全面、无遗漏，增强预算完整性
1.审查部门是否将所有的收入项目均纳入预算管理，包括政府性基金、行政事业性收费、国有资产出租出让收入等；所有的支出也都通过预算下达，不能游离于预算之外，要做到“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”；另一方面审计预算计划的调整，确保年初编制的预算尽量完整，减少对预算计划的调增、调减，提高预算约束力，增强预算严肃性。
2.审查预算执行的全过程是否符合相关规定，执行是否按流程、权限办理，手续是否严谨、齐全。通过发现预算执行过程中存在的问题反映中央部门是否存在不符合国家有关的法律、法规、政策、行业技术标准、定额、工作规范等编制预算；是否存在超过核定的机构、职责、人员编制预算，是否综合考虑本单位发展计划、工作任务和以前年度预算执行情况等编制预算。此外，应关注收入预算编制是否完整、真实、合法，是否存在人为低估、隐瞒收入的情况。
（二）促进编制的部门预算更加适应预算执行部门的具体工作职责，提高部门预算编制的科学性、准确性
第一，基本支出资金的安排要严格同部门业务相联系，尽量做到事权财力相结合，处理好公平和效率的关系；如定员定额标准的设定要充分考虑各种因素，财力既要保证部门的正常运行和发展又要提倡节约，既杜绝定额标准高造成浪费，又避免因为定额标准低造成公用经费、人员经费挤占项目经费情况发生，促进基本支出预算严格按照“综合预算、优先保障、定员定额”的原则编制。
第二，项目支出预算审计中应关注申报的项目是否符合国家有关方针政策和预算资金使用范围，充分体现单位职责履行、工作任务完成和事业发展的需要；是否严格按照确定的实施计划拨付预算资金，是否达到预定的项目目标；同时应监督项目的申报内容是否真实，同一项目有无多渠道申请资金，重复编列预算项目的问题；列入政府采购范围和限额采购标准的采购品目和项目，是否按规定编制了政府采购预算。通过审计促进项目支出预算的编制严格遵循“综合预算、科学论证、合理排序”的原则，实行滚动项目库制度，项目库内容分轻重缓急排序，且由静态向动态转换，不断更新改进，编制预算时优先安排那些促进经济社会发展的必须项目，充分发挥预算项目时效性，及早体现重大项目的社会效益、经济效益。
第三，审计中发现的项目预算资金未按期下达、项目工程未按期完成等情况，经过分析发现主要原因是项目预算论证不充分、准备不完善等造成的。各部门在编制项目支出预算时要有明确的实施计划和时间进度，编制的预算可操作性要强，增强项目可执行力。
第四，审计中发现的项目资金使用效率低下导致的损失浪费等问题，根源在于没有一套严格的考核体系，各部门应建立一套完善的衡量项目支出效益的标准体系，项目申报时必须明确项目完成后将要达到的目标，量化考核指标，考核项目工程是否达到预期的社会效益、经济效益，有利于监督。综合分析衡量效益性的三类指标，一是部门运用财政资金履行公共职能的指标。如工作量完成率、群众的受益率、社会的满意率、标准的达标率等；二是部门预算批复规模、实际支出规模等横向指标。如本年度经费占上年支出的比例、本部门支出占同行业其他部门支出的比例、人员经费占部门支出的比例、公用支出占部门支出的比例等；三是部门预算资金占财政总支出规模等纵向指标。如部门收入占财政总收入的比重及收入增长率、部门支出占财政总支出的比重及其增长率、部门结余占财政年度节余的比重等。
三、以预算执行审计推动部门预算编制德科学化、合理化
通过具体的审计实践及被审计单位的反馈发现，部门预算执行审计不能仅停留在揭露、查处重大违法违纪案件上，而是要从更深层次的体制、机制、制度层面反映问题，提出具有建设性的审计建议，促进被审计单位不断提高抵御、预防风险的能力，增强其自身的免疫力。
（一）推动建立统一、完善的财政预算管理制度
推动预算法的修订，推进财政管理制度的统一完整。推动部门预算编制方法从基数加增长向零基预算制度转变。扩大目前的定员定额、实物费用定额试点，财政部门应组织专门力量收集并分析试点数据，为将来制作统一的零基预算标准做准备。
（二）推动预算精细化管理，推进预算公开、增强预算透明度
一是积极推进部门预算精细化管理，建立预算编制与执行相结合的机制，强化财政拨款专项结余和净资金结余管理，加强预算支出绩效评价体系建设；二是继续推进预算公开，建立完善的财政预算信息披露制度，主动公开部门预算、收支决算情况。进一步加强预算编制和审核工作，强化预算执行中的监督和管理，建立规范预算执行的长效机制。
（三）促进事权和财力的匹配，提高部门职责履行质量
结合部门实际情况，对比分析部门预算执行考评指标数据，发现是否存在事权同财力不匹配的现象，将部门承担的职能、工作量大小、职责履行质量同预算批复相结合，坚决杜绝“小事权,大财力”造成的损失浪费和“大事权，小财力”造成的职责履行质量低下现象。
（四）转变审计工作思路，将审计工作重心前移，由事后、事中审计向事前审计转变
将审计工作从事后审计逐步转向事前审计，将审计的功能从“看病治病”逐步转向“预防”，充分发挥审计工作的免疫系统功能，同时提高被审计单位自身免疫力，才能做到“少出问题，不出问题，至少不出大问题”，也能有效避免重大损失浪费等现象。
（五）促进问责机制的真正建立
促进预算执行责任追究制度的建立，对编制虚假预算套取预算资金、改变预算资金用途、扩大预算资金开支范围等问题导致不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，决策失误造成损失，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行责任追究。
实行关口前置，建立预算部门责任承诺制度，对于重要项目还可以面向全社会公开承诺。承诺在先，问责在后，问责客体在思想上就更加容易理解和接受，在责任事故、事件发生后，才能主动地认识错误和承担责任。
满足公众充分的知情权和参与权，建立多渠道、高效率的公众投诉体系，使民情民意能尽快进入监督机构的视听。通过公众的普遍参加以及积极回应，形成互动的动态问责，保证问责制度的全方位执行。（作者：审计署民族宗教审计局 俞文源）
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